建立和完善生态补偿制度

保护生态环境必须依靠制度。党的十八大报告明确提出，“加强生态文明制度建设”，“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”。这对大力推进生态文明建设具有重要意义。2008年中央财政设立国家重点生态功能区转移支付资金以来，转移支付范围不断扩大，转移支付资金不断增加。但由于这项工作起步较晚，涉及的利益关系复杂，实践中还存在补偿不规范、补偿形式单一、补偿主体对象不明确等问题，需要加以认真研究探索，建立和完善生态补偿制度，从而为加快推进生态文明建设提供坚实有效的制度保障。

充分认识建立生态补偿制度的意义

建立生态补偿制度是确保生态功能区建设的需要。生态区群众的发展权与非生态区群众的发展权是平等的。国家为追求宏观上经济、社会和生态效益的最大化，规划了不同的功能区，并分别制定了相应的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的政策。保证功能区规划落到实处，需要设计相应的生态补偿制度。如果没有生态补偿制度安排，限制开发、禁止开发区域就会选择“博弈”行为，导致“限、禁”失效。

建立科学的生态补偿制度可以约束生态环境消费。生态环境的容量有限，生态环境消费无度会损害生态环境。建立科学的生态补偿制度，对生态环境过度消费征费，以作生态补偿之资，让生态环境消费者的消费成本内部化、制度化、刚性化，能够有效约束生态环境消费者对生态环境的过度消费。

建立科学的生态补偿制度可以激励生态环境保护行为。建立科学的生态补偿制度可以让生态环境保护的收益内部化，使保护者得到补偿与激励，实现生态环境保护行为的自觉自愿自利，可持续地坚持下去。建立生态环境保护的长效机制，还可以增强生态产品的生产和供给能力。

明确生态补偿应坚持的原则

明确补偿主体。“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”中的“谁”，可以是国家、地方政府、企业和个人，有时还可能涉及多个主体，情形比较复杂。应因事制宜，明确特定的补偿责任主体，多个主体则应量化责任。

落实受益主体。“谁受损、谁受益”。应落实受益主体。目前存在补偿利益虚化、未补偿到真正受损者的问题。对此，有多个受损主体的，应量化其利益；有多个受损方面的，应全面覆盖受损的各个方面。

补偿标准体系化。生态环境受损后的影响是多方面的，影响的利益主体是多元的。现在的补偿是一个简单的经济总量，且一般按“人头”分配，掩盖了受损主体的差异性。补偿标准应按社会、经济、生态分类，细化为一个指标体系，再按差异性补偿给当地政府、企业和个人等主体，并规定用于社会重建、经济发展和生态修复。

补偿模式多样化。现行的补偿模式以政府财政转移支付为主，辅以一次性补偿、对口支援、专项资金资助和税赋减免等。应坚持多样化模式，同时避免模式选择的随意性、补偿额的随意性。应制定实施细则，规范补偿模式的选择和实施。

确保补偿用于生态修复。现在，生态补偿大多用于生活、安置、迁移、生产等刚性需求，真正用于生态修复、生态保护的很少。生态补偿制度安排中应有量化的刚性要求，使一部分补偿直接用于修复生态。同时，还应有使用的有效监督制度。

逐步实现生态补偿的规范化、标准化、动态化

逐步实现生态补偿规范化。我国各地各部门积极探索生态补偿制度建设，目前已初步建立了中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度、重点生态功能区转移支付制度等。今后，一方面应在实施过程中对这些制度加以完善，另一方面应在顶层制度层面逐步形成完整的更具法规功能的生态补偿条例和实施细则。有必要制定专门的法律法规，在法律层面明确生态补偿的必要性，明确生态补偿责任和生态主体义务，为生态补偿机制的规范运作提供法律依据，不断推进生态补偿的制度化和法制化。

逐步实现生态补偿标准化。在建立科学的生态价值评价体系前提下，完善分类及测算方法，分别制定生态补偿标准，加快建立生态补偿标准体系，将主要标准“指数化”，控制上限下限，控制变量因素，防止随意性。还应尽快制定和完善监测评估指标体系，及时提供动态监测评估信息，逐步建立生态补偿统计信息发布制度，抓紧建立生态补偿效益评估机制。最重要的是完善经济社会发展考核评估体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为建立生态补偿制度、推进生态文明建设的重要导向。

逐步实现生态补偿动态化。生态损害的修复是一个长期的过程，生态环境损害后负面影响的显现也是一个长期的过程。因此，科学的生态补偿制度应该是动态化的，能够反映生态修复成本的不断提高，反映生态环境损害叠加累积的效应及逐渐恶化的趋势，反映人们对生态文明建设成果的更高需求，以可持续的生态补偿保障经济社会可持续发展，实现人与自然和谐发展。

（作者单位：武汉大学经济与管理学院）