谁能为公共利益代言？

　　专家访谈

当好原告，路有多远？
——访中国人民大学法学院周珂教授

　　◆中国环境报 记者 原二军

　　从2008年开始起步的环境公益诉讼，在短短的两年多时间里，这一看似冷僻的词汇正随着在许多地方已经开始的具体实践而变得耳熟能详。然而，在环境公益诉讼案件中，究竟谁来当原告、尤其是环保行政主管部门能不能当原告，一直存在着争议。

　　在日前开庭的云南省首例环境公益诉讼案件中，昆明市环保局当起了原告，他们依据的是前不久最高人民法院印发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中明确提出的规定，这一规定要求法院要“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”。

　　环保行政主管部门成为环境公益诉讼主体，从法律和实践角度来说，这个变化对推动环境公益诉讼有什么意义？能起到多大的推动作用？记者就此采访了北京市法学会环境资源法学研究会会长、中国人民大学法学院周珂教授。

　　环保部门当原告为何有争议？

　　“有人不赞成环保部门来当原告，是因为在一些环境公益诉讼案例中，环保部门是作为被告的身份出现的。现在成为原告，觉得角色错位了。但从国内外的许多环境公益诉讼案件里，被告有很多是污染企业。另外，环保部门能当被告，而不能当原告，在法理上也不对称，这个理由是站不住脚的。”周珂告诉记者。他认为环保行政主管部门是否具有环境公益诉讼主体资格向来存在争议，其原因有两个:一是立法上的原因，另一个是具体实施上的原因。

　　在立法上，环境公益诉讼主要解决的是污染损害赔偿问题，在性质上大多适用《民事诉讼法》。从法条上看，与环保部门成为环境民事公益诉讼主体的相关规定有3条，即《民事诉讼法》第四十九条、第一百零八条和第十五条。

　　《民事诉讼法》第四十九条规定:“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。”周珂认为，“其他组织”并没有排除环境保护行政主管部门。

　　《民事诉讼法》第一百零八条规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”此条要求起诉主体必须与本案有直接利害关系的，这是环保行政主管部门成为诉讼主体的主要障碍。周珂说，以往法院不受理，主要依据的是这一条。

　　《民事诉讼法》第十五条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”周珂表示，依据这一条，环保部门可以参加诉讼，但身份是支持原告。而在这里“可以”含有两层含义:一是可以做，或者不做；二是并不排除你只能这样做。“而从现有的《民事诉讼法》的规定来看，最狭义的理解就是根据第一百零八条的规定，这也是人们认为国家不能当原告的主要原因。”

　　“从《民事诉讼法》的规定来看，也并没有把环保部门当诉讼主体的门关死。”周珂说，环境公益诉讼最重要的就是要解决诉讼主体资格的问题，从上述条文规定来看，对主体资格的规定不是特别清楚，但也没封死，这是环保部门做环境公益诉讼主体存在争议的原因。

　　从实践上来看，对环保部门当环境公益诉讼主体，一些官员并不看好，认为这样会给政府和法院添麻烦，一些法院人员也有这样的看法。

　　周珂还表示，除了《民事诉讼法》的规定之外，其他上位法和相关法律也有支持环保部门成为环境公益诉讼主体的规定，如《宪法》第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“保护”不排斥环境公益诉讼；《环境保护法》第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”“一切单位”就包括环保部门，而从广义上来说，“检举和控告”也包括环境公益诉讼。

　　环保部门参与环境公益诉讼能起多大作用？

　　环保部门在环境公益诉讼中可以成为原告，这种明确对于环境公益诉讼的发展有什么意义？

　　周珂说，这种明确将有利于推动环境公益诉讼的发展，其作用包括以下几方面:

　　第一，根据《宪法》第二十六条的规定，环保局作为环境保护行政主管部门，更应该发挥保护环境的作用；

　　第二，环保部门在环境公益诉讼中的地位和作用不可替代。环境公益诉讼十分复杂，对环境信息的掌握运用十分重要。在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据，还需要依靠环保部门，法院对专业技术也不太清楚。从这个角度来说，环保部门参与环境公益诉讼，有利于案件的审理。

　　第三，应该鼓励环保部门来当原告，现在从实践中来看，环保部门执法能力和强度都有限，公益诉讼对环境执法来说，无疑是个有益补充。

　　“另外，目前在我国，个人在环境诉讼方面的能力还是比较弱的。”周珂说，普通公众的诉讼能力很低，环保部门参与环境公益诉讼，能起到规范和示范作用，而环保部门在对环境信息的运用方面，也确实能起到引导作用。

　　推动公益诉讼发展需要哪些突破？

　　要推动环境公益诉讼的发展，还需要哪些法律上的突破？

　　“从法律上要对公益和私益有正确的理解。”周珂说，现代民法对公益和私益的融合是一种趋势，环境污染本质上是一种侵权，而环境本身主要是一种公共利益，在我国《侵权责任法》中已经专门规定了环境侵权，这意味着这种公益已经受到民事实体法的保护，“环保部门代表国家环境利益提起的诉讼与环境公益诉讼在本质上也是一致的。实体法都已经规定了，程序法为什么不跟上实际的发展呢？”

　　“现在环境污染问题很严重，从实践中来看，程序法保证不了污染的处理，最高人民法院的这个规定很及时，它也有这样的权利，这个解释并不违反诉讼法的规定，也契合了跟上实体法的发展。”

　　周珂表示，现在环境公益诉讼保护的是公众环境权益，学界称为环境权，在国际立法上也有依据，从国内立法来看，2002年，《环境影响评价法》第十一条在中国立法史上第一次提出了公众环境权益的概念，虽然谈的是规划编制，但毕竟第一次提出了环境公众权益。“除了在环评中要考虑这种权益，其他法律也要对这种权益进行保护，而这种保护的形式之一就是诉讼。”

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公益诉讼能否破难题？

　　◆中国环境报 记者 蒋朝晖

    自2010年6月21日昆明市环保局状告养殖企业以来，公众对这起公益诉讼案一直十分关注。

　　嵩明县环保局局长助理、县环境监察大队大队长马清顺告诉记者，以前对企业违法排污行为只是通过行政手段进行处罚，对环保局告污染企业，还真不清楚该不该告、怎么告。通过这起环境公益诉讼案件，应该能够学习掌握到更多的相关知识。

　　昆明市环保局政策法规处处长张永军说，对这起污染源头在官渡区、被污染饮用水源地点在嵩明县的严重跨界污染事件，从查处、应急、证据收集、评估、鉴定到目前提起公益诉讼，市、县环保部门和环境监察、监测单位及市环保公安分局等密切配合，前后持续半年多时间，耗费大量人力、物力和财力。

　　张永军表示，以前确实担心过环保局没有起诉的权利。现在有了最高人民法院印发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，环保局可以理直气壮代表国家起诉索赔了。

　　前不久记者到养殖小区采访时，三农公司董事长袁战稳表示，生猪养殖小区建设项目是在官渡区政府决策把散养户集中到适合的养殖区域的背景下才申请建设的。2009年9月，有大量养殖户搬迁过来，当时，各种配套设施根本没有建好，只好临时安置，根本没有想到会造成污染环境的后果。出事后，公司一直配合政府和环保部门，投入近100万元为村民运送饮用水、架设水管。同时，积极开展内部整改，按设计要求完成环保设施建设并投入使用。整个项目建设中，环保设施做到了同时设计、同时施工，只是没做到同时使用。

　　据了解，目前，养殖小区已实际完成投资1.5亿元，现有养殖户218户，实际生猪存栏数约为2.5万头，产生污水150吨/日。已建设的环保设施有:约3千米污水处理收集管网、3个已做防渗漏处理总容积为1万立方米的污水收集池、一个正在调试中的2000立方米沼气池、一个于2010年8月11日进水调试的污水处理站、37个猪粪收集房。尽管如此，部分养殖户雨污、清污分离达不到要求，污水跑冒漏滴的现象依然存在。

　　嵩明县杨林镇大树营村委会新农村第三村民小组组长沈云启说，目前，最关心的还是村民的饮用水严重不足的问题。希望案子早点结束，尽快把大龙潭的水治理好，从根本上解决村里人畜饮水问题。

　　参与当日庭审的法律界人士认为，此案不论结局如何，都将推动环境公益诉讼制度不断完善，对保护和改善环境、保护公民环境权益将产生深远意义。

　　就连被告代理人都在法庭上表示，对这种“官告民”的公益诉讼方式解决环境污染问题高度认可。

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