环境损害赔偿立法意义何在？

[他山之石]日本有哪些经验值得借鉴？

◆杨素娟

　　发生在上世纪五六十年代的水俣病事件，被称为是日本“公害的原点”。由此，激发了日本公众强烈的反公害运动，催生国会通过了《公害对策基本法》、《公害健康被害补偿》等一系列关于预防治理公害、救济被害者的公害和环境保护的法律。

　　本文对日本环境损害赔偿及补偿的立法进行了梳理和探讨，以期对我国环境损害赔偿立法提供可以借鉴的经验和教训。

　　为解决公害补偿制定专门法律

　　在日本，公害受害者可依据《民法》、《大气污染防治法》、《水质污染防治法》、《矿业法》以及《原子力损害赔偿法》等法律的相关规定，请求环境污染加害者依法承担民事上的侵权损害赔偿责任。

　　公害受害者也可依据《国家赔偿法》追究公务员因履行职务产生的过错性侵权赔偿责任，依据此法追究国家、公共团体承担因机场、道路等公共设施的设置或管理存在瑕疵而给公民带来的环境侵权损害赔偿。

　　20世纪80年代的西淀川大气污染诉讼、1996年的东京大气污染诉讼，都是基于《国家赔偿法》而向法院提出要求国家、政府承担损害赔偿责任的诉讼。但引起世人关注和获得好评的，是日本为解决公害健康被害补偿问题而专门制定的两部法律——《公害健康被害者补偿法》和《公害纠纷处理法》。

　　《公害纠纷处理法》颁布于1970年，基于此法建立的诉讼外纠纷解决制度(ADR)，被我国及我国台湾地区、韩国等具有东方法律传统文化的国家所接受并效仿。

　　根据这部法律，在日本中央设立了公害等调整委员会，在各都、道、府、县设置了公害审查委员会。公害等调整委员会的纠纷处理方式有斡旋、调停、仲裁、裁定；公害审查委员则只可进行斡旋、调停、仲裁，没有裁定的权力。

　　自1970年设立至2009年年末，中央公害等调整委员会共受理了803件纠纷。至2008年年末，都、道、府、县公害审查委员会受理了1206件。公害纠纷处理制度为有效地减轻法院受理案件过多、体现环境准裁判的专业技术性做出了积极的贡献。

　　将公害救济补偿制度化

　　《公害健康被害补偿法》是以实现公害被害者的快速救济，配合基于《不法行为法》的损害赔偿制度为目的所制定的、行政性的公害被害补偿制度。在克服了1969年特别法只补偿被害者医疗费用的低额度、单一性的缺陷，增加了对被害者的补偿项目并在扩大公害范围的基础上，实现了将公害健康受害救济补偿的制度化。

　　这一制度的主要内容是:把公害污染严重地区分别指定为第一类区域(大气污染严重染区域)和第二类区域(水俣病、痛痛病等中毒症的5个区域)，根据“在指定区域内居住时间超过政令确定的期间，患有政令确定的指定疾病”的要件，向被认定者支付包括疗养费、残障补偿费、遗属补偿费、遗属一次性补偿金、儿童补偿津贴、疗养补贴、丧葬费7类项目的费用补偿。

　　关于补偿费，实行原因者负担的基本原则。具体而言，在第一类区域中，对固定发生源的烟尘排放设施的设置者，根据其排放的硫酸排放量负担污染负荷量费用，对移动发生源的汽车尾气排放，由国家从征收的汽车重量税中提取一部分。其比例是固定源八成、移动源两成。关于第二类区域，由原因企业负担特定的赋课金。用于公害保健福利事业的费用，因为包含基于公害的健康恢复和福利政策两个方面，所以由原因者和公费各负担一半。健康受害预防事业的费用，由从固定发生源的单位和汽车行业的任意负担额外加一部分公费维持。

　　1987年，日本对《公害健康被害补偿法》进行了部分修改，增添了开展健康被害预防事业的规定，同时规定从1988年3月起，全面解除对大气污染的指定地域，自此，不再认定大气污染的新患者。因此，20世纪80年代后，干线道路两侧居民因为超微粒等大气污染增加，随之出现了疑似被害病患者增加却得不到认定和补偿的问题。1996年数千人提起的东京大气污染诉讼，即是这一问题的写照。

　　2007年8月，在东京高等法院的劝告下，东京大气污染诉讼案当事人以和解的方式结案。本案件的和解协议创建了东京都医疗费助成制度，国家、东京都、首都高速道路公团和三菱、丰田、本田等汽车制造商及本案所有被告一起出资，用于补偿在东京都内连续居住一年以上、罹患支气管哮喘病的18岁以上的患者。这项医疗助成基金制度的创设，被学界评论为使《公害健康被害补偿法》中的大气污染指定区域制度得以复活的创新措施。

　　赔偿费用由谁负担？

　　关于环境损害赔偿费用应由谁负担，怎样筹集和管理费用方面的规范，不仅是环境损害赔偿立法的一个重点内容，也是环境保护立法必须考虑并给出对策和实施措施的重点内容。

　　为谋求水俣病的彻底解决，2009年7月，日本通过了《关于解决水俣病被害者救济及其水俣病问题的法律》。2010年4月，内阁会议通过了关于水俣病被害救济及其水俣病问题解决的特别措施法的救济措施的方针。此前，2006年，日本针对新型污染健康事件制定了《关于石棉健康被害救济的法律》等，做出了关于救济原则与措施、尤其是筹建特别基金的相关规定，再一次展示了日本环境立法非常重视法的实用性和可操作性。

　　从立法理念的完整性来看，日本环境损害赔偿法还辅有《关于危害人体健康的公害犯罪处罚法》、《公害防止事业的费用负担法》等立法。这些法律的有关内容，与专门公害被害补偿救济的立法一起，共同架构起了日本环境损害赔偿与补偿制度的全貌，既展示了日本重视公害被害的预防，也重视公害被害的救济，还十分重视法律相互之间的配合，以实现“保护人体健康”的环境立法目的。

　　(作者系中国政法大学环境资源法研究所副教授)

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