中国对气候变化立法应有紧迫感

　　近年来，气候变化及温室气体排放引起国际社会的普遍关注。去年底，德班世界气候大会上，发达经济体和新兴经济体在温室气体排放等方面剑拔弩张的画面还历历在目。如何既维护本国发展权利，又维持全球气候可持续发展成为摆在各国政府面前的一道难题。而对气候变化立法不失为其中的一项重要措施。目前，全世界共有16个国家和地区针对气候变化进行立法，其中有5个国家和地区进行专门立法。中国作为世界最大的发展中国家，在气候变化立法方面也不断做出各种努力。

　　日前，中国社会科学院法学所在北京发布了他们的研究成果《中华人民共和国气候变化应对法》(社科院项目组征求意见稿)。该意见稿就如何协调经济发展与环境保护的关系，如何征收碳税和进行碳交易，以及应对国际贸易战和气候谈判的压力等方面提出了许多新的思路。《经济参考报》记者就以上社会广泛关注的问题采访了该项目组的首席研究专家、首都首届十大杰出青年法学家、中国社会科学院法学研究所教授常纪文。

　　气候变化应对立法是大势所趋

　　《经济参考报》：我们知道作为世界最大的新兴经济体，中国在温室气体排放领域的一举一动都会引起国际社会的普遍关注。请您首先谈谈这部意见稿的出台与我国政府在应对气候变化方面的努力有哪些关系？其立法的必要性体现在哪里？

　　常纪文：中国作为世界上最大的发展中国家，也是温室气体排放最大的发展中国家。它和世界上最大的发达国家美国一样，温室气体的排放控制势必为各国所共同关注。中国的排放控制政策，在全球气候总体持续暖化的今天，应当是制度化和一贯的。因此，在法治的年代，必须加强法律和制度建设，予以规范化解决。

　　气候变化应对既是中国的挑战，也是中国的发展机遇。如果立法借鉴其他国家应对气候变化的经验，将为中国克服挑战，把握机遇，促进中国经济和社会可持续发展，提供良好的契机。国务院2007年颁布了《气候变化应对国家方案》，国家“十二五”规划设置了气候变化应对的这些篇章，有关部门和省级政府也发布了应对气候变化的计划，但是这些部署没有上升到法律的层面，缺乏制度性、程序性和长期规范性，因此需要做进一步的工作，把这些部署纳入法律调整的范围。

　　中国制定气候变化的法律或者法律文件，将为提升中国的国际形象，促进中国低碳经济的发展，减少能源消耗，起非常重要的作用。全国人民代表大会常务委员会于2008年8月颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》。按照中国的立法惯例，该决议具有临时性，等条件成熟后，后续应当有正式的立法跟进，对该决议的精神予以落实和发展。

　　《经济参考报》：目前，中国已有一些与应对气候变化相关的法律，如《大气污染防治法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》、《森林法》等，那么，我国为什么还要制定这样一部《气候变化应对法》？您认为，《气候变化应对法》与上述法律之间有哪些区别和联系？

　　常纪文：目前，《大气污染防治法》正在修订，由于氧化亚氮、全氟碳化物、碳黑等温室气体也属于大气污染物质，按照气候变化与大气污染防治措施的相关性和环境立法的协调化要求，其防治或多或少地涉及气候变化的应对。但是《大气污染防治法》的立法目的主要为大气污染防治，因而不可能太多地涉及气候变化应对的内容。同样地，中国正在制定的《能源法》以及正在实施的《节约能源法》、《可再生能源法》，虽然与气候变化应对密切有关，但也由于立法目的具有局限性，它们关于气候变化应对的规定，也只局限于能源利用、低碳经济发展等方面，对于气候变化的基本原则、政策和适应问题，涉及不足。

　　基于此，各方面目前已经形成共识，即制定《气候变化应对法》，通过法律明确国家应对气候变化的基本方针、基本原则、基本政策，建立完善的管理体制、法律制度、保障机制、法律责任，协调《大气污染防治法》、《能源法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等法律中与气候变化相关的规定，形成相对完整的气候变化应对法律规范体系。

　　应对气候变化须国内努力与国际合作相结合

　　《经济参考报》：我们知道全面、现实、可操作和前瞻性是对立法的基本要求。项目组在研究和起草意见稿的过程中如何兼顾这几个方面？

　　常纪文：气候变化应对法不仅要考虑中国的实际情况，还要考虑国际合作的现实需要，适当借鉴国外成熟的作法。既要保护国家利益，促进中国经济与社会的可持续发展，也要促进气候变化国际合作。

　　为此，建议稿在研究和起草中，考虑了中国的温室气体排放控制现状和经济、科技保障水平，响应了中国经济和社会发展各方面的立法需求与期望，参考了中国气候变化行政监督管理的现状，结合了气候变化应对的“十二五”规划措施以及有关法律法规的要求，顾及了中国缔结和参加的国际条约的要求。

　　中国应对气候变化须走国内努力和国际合作相结合的路子。但是国际合作应坚持一定的原则。我国作为发展中国家，理应在坚持国际合作原则的同时，坚持共同但有区别责任的原则。坚持共同但有区别责任的原则是中国开展国际合作、履行应对气候变化国际承诺的前提条件。

　　建议稿中的新思路新亮点

　　《经济参考报》：通读过这部意见稿后，我们发现里面涉及了许多社会广泛关注的问题，比如征收碳税、进行碳交易，面对来自外部的贸易保护主义和气候谈判压力该如何应对等等。您能详细介绍一下都有哪些亮点值得特别关注。

　　常纪文：这个意见稿一共有十章115条。我认为可以总结出十个亮点。

　　总量控制制度、低碳标准和交易制度

　　建议稿在总则中提出总量控制制度、低碳标准和交易制度，这充分考虑了中国企业发展水平不平衡的实际情况。其中指出，国家对能源开采和利用实行总量控制制度。国家建立温室气体排放配额交易和企业内部减增挂钩制度，鼓励重点排放单位节能减排，将节余的排放配额上市交易。

　　政府责任制度

　　建议稿提出政府责任制，国家实行气候变化应对目标责任制和考核制度，将区域减排情况、单位G D P能效作为对地方人民政府及其主要负责人考核评价的重要内容。

　　豁免排放配额

　　我们提出豁免排放份额措施，除了属于大气污染物质的温室气体外，国家对排放温室气体的重点单位经核定免费给予豁免排放配额。豁免配额的核定应当参考同行业的平均排放强度和水平进行。获得豁免排放配额的是排放温室气体的重点单位。此类重点单位主要有电厂、化工厂、冶炼厂等等高耗能企业，这些重点企业进行生产活动时会得到一定的豁免排放份额，如果企业的生产技术达标，温室气体的排放量在正常值之内，配额就是免费的。反之如果企业技术不过关，超标排放，就要购买排放配额。以此鼓励企业改进技术，减少排放。

　　销售环节征收碳税

　　燃料燃烧是排放温室气体的重要来源，有必要从源头采取经济措施加以控制，如何科学、合理、公平地征收碳税是一个难题。对此，我们建议，国家对温室气体排放实行排污收费或者征收碳税制度，凡是购买或者消费煤炭、石油、天然气、酒精等燃料或者电力的，都应当缴纳碳税。碳税选在销售环节征收，按照每吨燃料和每度电计征，最终由购买或者消费承担。碳税征收后缴入气候变化应对政府基金。水力发电、核能发电和其他清洁能源发电，应当享受气候变化应对政府基金的补贴。

　　重复拆迁征收能源浪费税

　　对于气候变化的减缓措施，我们提出公共场所夏天降温调控的温度不得低于26度，冬天增温调控的温度不得高于20度。现在很多城市重复拆迁造成能源浪费，所以我们认为，拆除仍然处于使用年限的建筑并在原址新建建筑的，应当缴纳资源和能源浪费税。

　　区域补偿机制和补助机制

　　在自然环境应对气候变化方面，我们提出国家建立气候变化应对区域补偿机制，对青藏高原等具有特殊气候保护意义的地区开展生态保护与建设、提高资金补偿，针对因气候变化受灾地区给予资金补助。这样有利于保护青藏高原多样性气候。我们建议，国家和地方各级人民政府设立气候变化应对政府基金以及社会发起设立气候变化应对民间基金。

　　提出市场准入制度

　　建议稿还提出发挥市场机制作用，建立市场准入制度，并在北京、天津、上海等城市建立跨省、自治区、直辖市的区域交易平台。我们提出，新建、改建、扩建的重点项目在可行性论证阶段，应当委托有资质的机构开展温室气体减排预评估，报当地发展与改革部门和环境保护行政主管部门共同审批。未获审批的，发展与改革部门不得立项，国土资源部门不得审批土地，环保部门不得审批排污指标，供水部门不得供水，电力部门不得供电，信贷企业不得贷款。

　　对外反制措施

　　针对目前一些国家对中国民航业、海运业征收碳税的不合理做法，我们提出了保护国家利益的对外反制措施，指出我国反对借应对气候变化的名义实施任何形式的贸易保护行动。其他国家和国际组织借气候变化应对的名义，对中国企业采取单边税收措施等贸易保护措施，或者对入境、过境中国民航班机、轮船采取单边措施征收碳税或者类似税费的，中国政府有权根据本国的实际情况采取反制措施。

　　信贷支持

　　在投资与信贷保障方面，我们提出，对于县级以上人民政府在制定和实施投资计划时，应当将节能、节水、减排等项目列为重点投资领域。对符合国家产业政策的节能、节水、减排等项目，金融机构应当给予优先贷款等信贷支持，并积极提供配套金融服务。

　　双罚措施

　　针对国家机关工作人员的违法行为，建议稿规定了行政处分的措施；对于未完成目标考核责任的地方政府，规定了对其主要负责人依法予以处分的法律责任；针对区域和企业集团争先上马高耗能项目的倾向，设立了区域和企业集团限制审批等限制措施，保证区域和企业集团温室气体排放总量得到控制；对于企事业单位在接受检查时弄虚作假或者拒绝接受检查，也规定了具体的行政处罚措施。

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