环境标准引领管理转型

　　自上世纪70年代以来，我国的环境保护标准同环境保护事业同时起步，已走过了产生、发展、完善的历程。几十年来，环境保护标准数量不断增加、种类日益丰富、地位显著提高，对我国环保事业的不断进步发挥了巨大作用。

　　■我国的环境保护标准总体情况如何？

　　“两级五类”已成体系

　　环境保护标准是对环境保护领域中，各种需要规范的事物的技术属性所作的规定。1973年，《工业“三废”排放试行标准》编制出台，成为我国历史上第一项环境保护标准。经过近四十年的发展和完善，我国的环境保护标准已形成了“两级五类”的完整体系。

　　所谓“两级”指的是国家级环境保护标准和地方级环境保护标准。“五类”指以环境质量标准、污染物排放(控制)标准和环境监测规范等3类标准为核心，包含环境基础标准与标准制修订规范、管理规范类环境保护标准两类标准在内的国家环境保护标准体系。

　　从数量上看，截至2011年12月底，我国累计发布的环境保护标准达1486项，现行1352项。

　　环境保护部科技标准司标准处处长裴晓菲告诉记者，“十一五”期间，我国共发布国家环境保护标准502项，平均每年发布超过100项，增长速度前所未有。“十二五”期间，在保持适度增长的同时，将重点完善环保标准体系，实现标准的制修订、培训、评估全过程管理。

　　从涵盖的领域及涉及的行业来看，裴晓菲认为，“目前我国的环保标准已经基本实现了领域及行业全覆盖。”水、空气、土壤、声与振动、固体废物与化学品、生态、核与电磁辐射等环境保护领域以及造纸、制药、有色金属冶炼、建材、火电、机动车、施工机械等行业都已囊括到了环境保护标准范围之内。

　　“当然，我国的环境保护标准体系并非尽善尽美，”裴晓菲坦言，“例如，生态类的环保标准就是一个短板。”标准的制定通常需要参考与其相对应的上位法，并在使用过程中与上位法互相结合，发挥应有的法律拘束力。

　　以《火电厂大气污染物排放标准》为例，《环境保护法》与《大气污染防治法》对火电厂等大气污染物排放提出了管理要求，根据规定，标准设定了各种污染物的排放限值，超标排放即为违法，将被追究法律责任。

　　但在生态方面，我国的上位法还不够完善，因此生态领域的环保标准在缺少重要法律依据的情况下，不仅数量有限，作用也大打折扣。

　　■一项环境保护标准是如何诞生的？

　　环环相扣数年磨一剑

　　裴晓菲告诉记者，一般的标准从立项到正式公布不外乎以下几个环节:标准执行情况评估、标准制修订立项、确定承担单位、编制开题报告、开题论证、调研、起草标准文本、向各部门、各地方、行业协会和社会公众公开征求意见、完善标准文本、技术论证、行政审查、标准发布实施。

　　“所有环节环环相扣，有任何一个节点出现问题，都需要返回重新修改，”裴晓菲说，“因此，出台一项标准并非一蹴而就，通常都要两三年的时间。”

　　但环境保护标准种类繁多、难度不一，因此制定过程也有长有短。例如，相比环境监测规范类标准，环境质量标准和污染物排放(控制)标准的难度就要相对大一些，这其中不仅包括技术上的难度，还涉及到各利益群体的平衡与不同部门之间协调配合的问题，因此后者的制定过程也相对更长一些。

　　“而《环境空气质量标准》又是近年来我们发布过的程序最多的一项标准。”裴晓菲告诉记者，由于这项标准影响范围大，关注度高，在制修订过程中也格外谨慎，比一般流程增加了9个环节。

　　第一，在立项还未完全确定之时，就先进行了一次公开征求意见，先行了解社会公众对空气质量标准的要求。第二，在形成初稿之前，即召开部常务会听取修订小组的计划安排。并召集一系列专家座谈会，与管理部门及监测部门就PM2.5的热点问题进行了研究讨论。第三，开展舆情监测，刊发了128期《舆情监测信息》，集中收集了2000多篇主流媒体的意见报道。第四，开展舆论宣传，主动约请专家对老百姓关心的问题进行及时的澄清。第五，将二次征求意见稿在《中国环境报》全文刊发，大范围征集意见。第六，邀请国家环境咨询委员会和环境保护部科学技术委员会的委员对标准进行审查。第七，部党组会议听取意见。第八，报国务院常务会审议。第九，召开新闻发布会公布标准的正式出台。

　　■环境保护标准有何作用？

　　借标准之变促管理转型

　　说起环境保护标准在优化产业结构、促进污染减排方面所发挥的实际作用，裴晓菲给记者举了两个例子。

　　2000年，我国机动车产量、销量第一次双双突破200万辆，在全世界位列第八，当时的机动车污染物排放标准还是国Ⅰ。即便是国Ⅰ标准，大家对于实施机动车污染控制也是有疑惑的，不少人认为我国的机动车发展本身就落后，加严污染物排放标准无疑会给企业增加更大压力，不利于机动车行业的发展。

　　然而，到2011年机动车污染物排放标准提高到国Ⅳ标准时，我国的机动车产量、销量已经双双突破1800万辆，连续两年位居全球第一。而单车的污染量更是下降了90％。

　　产销量的突破说明，对机动车实行污染物排放控制不仅没有影响机动车的发展，反而形成一种有效的促进力量。而污染量的大幅下降则体现了机动车污染物排放标准在促进污染减排方面的巨大作用。

　　还有一个例子，“十一五”期间，新发布标准的污染物排放限值进一步收紧，通过实施排放标准，减排化学需氧量6.33％，减排火力发电行业的二氧化硫18.2％，水泥行业在产量大幅度增长的情况下，二氧化硫排放量没有明显增加。

　　2012年，环境保护部部长周生贤在第二次全国环保科技大会上提出了加快环境管理战略转型的重大命题，以《环境空气质量标准》为标志，我国环境管理开始由以环境污染控制为目标导向，向以环境质量改善为目标导向转变。

　　裴晓菲说，“从环保科技角度看，‘标准即管理’，科技支撑管理的主要着力点就是环保标准。环保标准引领并支撑环境管理转型的重要定位也因此被确定了下来。”

　　由于《环境空气质量标准》中引入了PM2.5这个非常规的污染因子，且这一污染因子并非仅来自于一次污染物，因此在改善环境质量时就需要做出相应改变:从仅仅关注一次污染物向共同关注一次、二次污染物转变，从仅仅关注一个地区污染控制向区域联防联控转变，从仅仅关注工业行业向工业与生活等多行业共同控制转变。

　　裴晓菲说，“只要涉及到PM2.5的污染因子，例如VOC，可能排放VOC的所有行业就需要有相应的标准，而且这些标准都应向世界最严格水准看齐。只有将这些标准制定出来，管理部门依法执行，PM2.5的控制才有把握，空气质量达标才有希望。而这也是标准引领并支撑环境管理转型的具体表现。”

　　■标准如何适应发展形势？“四个转变”积极应对

　　为适应环境标准的历史地位，裴晓菲告诉记者:“‘十二五’期间，我们提出了‘四个转变’，即标准体系由数量增长型向质量管理型转变、由侧重发展国家级标准向国家级与地方级标准平衡发展转变，标准管理由单一标准管理向以标准簇形式管理转变、由单纯的标准制修订模式向标准的制修订、培训、评估等复合工作模式转变。”

　　裴晓菲说，目前环境保护标准体系数量庞大，增速较快，难免在制订过程中会有考虑不周的地方。而现有的环保标准几乎已涵盖所有的管理要素和领域，因此有必要从质量入手，对现有的标准进行查漏补缺。

　　在国家标准与地方标准的统一方面，裴晓菲表示，每个地区的环境问题千差万别，确实应该鼓励地方根据自身的实际情况因地制宜地制定地方标准。“实际上，‘十一五’期间就已经出现了这种趋势，目前备案的地方标准已有90多项。”

　　2008年，为了整治污染严重的太湖流域，江苏省出台了《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》，标准甚至比当时的国家标准还要严格。裴晓菲评价道，“这实际是一种好现象，我们十分希望能够有越来越多这样的地方标准来配合补充国家标准。但目前来看，这样的行为还只局限于少数发达地区，未来需要进一步鼓励推广。”

　　在标准管理方面，裴晓菲强调，应对现有标准进行系统整合与完善，形成一批便于环境监管和促进环境质量改善的“标准簇”。

　　例如，钢铁工业污染物排放标准，就整合了从铁矿采选、烧结(球团)、焦化、炼铁、铁合金、炼钢和轧钢等各个环节的8项系列标准，通过组合拳，改善并加强钢铁工业的环境管理。

　　最后，标准定出来还需要能够被正确使用，这就需要加强对标准出台后的培训、实施、监督、评估等环节的关注。

　　裴晓菲指出，应不断完善环境质量评价方法，使环境质量评价结果与人民群众的感受相一致。另外，还要加大对标准执行情况的跟踪评估力度，对标龄5年以上的要及时评估，根据评估结果决定是否进行修订，使环保标准与环境管理要求和经济技术水平相适应。

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