挪威：建立全面有效立法体系 实现大气污染防控

　　在防治大气污染方面,挪威不但通过了一系列全国性法律和条例,而且还建立了政府主导、循环经济3R原则和市场手段相辅的整体机制。

　　立法全面

　　近百年来,特别是近二三十年来,全球大气环境正经历着一次以变暖为主要特征的显著变化。全球大气污染问题越来越受到国际社会的普遍关注。在联合国《气候变化框架公约》、《京都议定书》等文件的影响下,各国都着手制定、修订各自的大气污染防治法律法规,以期更好地控制各种大气污染物的排放,遏制日益严重的大气污染状况。与其他欧洲国家相似,挪威也通过诸多全国性的法律文件来实现对大气污染的防控,具体包括《污染控制法》、《生产控制法》、《温室气体排放交易法》等。同时,还制定了一系列条例配合实施,如《污染防治条例》、《废弃物回收条例》、《关于限制制造、进口、出口、销售和使用化学品及其他有害健康和环境产品条例》等。

　　政府主导

　　与《气候变化框架公约》、《京都议定书》等文件的要求一致,在防治大气污染方面,挪威1981年的《污染控制法》确立了保护人类健康、生物、自然资源和人文环境的总体目标。该法第7条第1款明确规定国家关于污染控制的基本原则:不允许拥有、操作或启动任何可能导致污染风险的事项,除非这是由法律明确允许的。由于该法是授权性法案,以此原则为基础,又陆续制定了一套完整的法规、条例,其内容涵盖了空气质量管理的各个方面,包括空气环境质量检测、工厂安全、燃油质量要求、危险和有害物质的防治等等。

　　需要指出的是,该法针对空气质量管理采取了十分严格的排放许可证制度,从源头上做到污染物的减量排放。该法规定,任何污染物排放行为都必须获得国家气候与污染总署或各省份环保部门颁发的许可证。申请者应当向气候与污染总署提交许可申请以及履行计划,将所有可能的污染影响进行预先合理的规划。是否能获得许可,取决于污染控制机构的专业判断。各省份的环保部门负责空气管理法规的贯彻与实施、发放排污许可证、开展监督检查、监控空气质量以及征收罚款。由此可以看出,挪威的大气污染防控强调以国家为中心,高度重视政府对于污染防控的责任,政府在其中起着主导作用。通过政府与社会、企业等各方利益相关者之间合作,采取以政府许可与监督为主,以尽力提供相关性服务、财政资助为辅的方式,着力影响社会、企业乃至个人的污染排放行为,以此达到污染防控的目的。

　　“3R”原则

　　在生产制造业方面,挪威也十分关注产品与消费服务对于空气质量造成的损害。2009年修订的《生产控制法》引入了“循环经济3R原则”的理念,即:(1)减量化原则(reduce),要求用较少的原料和能源投入来达到既定的生产目的或消费目的,进而达到从经济活动的源头就注意节约资源和减少污染;(2)再使用原则(reuse),要求制造产品和包装容器能够以初始的形式被反复使用;(3)再循环原则(recycle),要求生产出来的物品在完成其使用功能后能重新变成可以利用的资源,而不是不可恢复的垃圾。这一原则的引入,使得生产者责任延伸,既让产品在生产源头减量,而且还要对消费等其他环节所产生的废弃物承担回收、再利用及处置等责任。这样,就力争将影响空气质量的污染源从源头上加以消灭。

　　市场手段

　　在防治大气污染的同时,挪威还通过立法形式,积极实现温室气体减排目标。该减排目标规定,2012年的温室气体排放量将在1990年的基础上降低10%,2020年在1990年的基础上降低30%,2030年基本实现碳中和。为实现总体减排目标,挪威政府制定了包含交通、建筑、石油、农业、林业、工业等诸多行业的具体目标。2005年颁布的《温室气体排放交易法》就是在这一情况下诞生的。该法的制定目的在于以成本效益的方式限制温室气体的排放。根据该法,挪威政府在国内建立了碳市场,形成以市场为基础的温室气体减排交易制度,要求温室气体排放量大的企业参加政府监管的排放权交易计划,通过购买排放权抵消排放指标。该法律规定了一整套的碳排放交易制度,如准入制度、管理制度、信息报告制度、监督制度等。同时,针对碳市场的参与者众多,包括买卖双方、第三方服务性企业、规则制定者、监管者等,又规范了相关主体行为,从而以法律的形式确保了碳市场的自由、公平交易和总量控制目标的实现。这是自1991年该国征收二氧化碳税,2003年征收氢氟烃类税、全氟化合物税之后,挪威政府为完成温室气体减排任务采取的又一重大措施。这些措施增加了企业温室气体排放的成本,促进了行业减排。

　　上世纪80年代,挪威也曾饱受酸雨、空气污染物排放等公害之苦。建立全面、有效的大气污染防治立法体系,是挪威国家和社会痛定思痛的选择。这不仅帮助挪威有效地改善了空气质量,也使其成为世界上许多国家争相学习的样板。同时,我们也应该看到,挪威通过立法确立低碳减排框架,制定富有挑战性的减排目标,运用碳税和碳市场的有关措施有效减排,并通过环境管制、财政支持等手段促进低碳经济战略的实现。这一做法也是值得借鉴的。