西部生态环境是全国性的公共产品

　　生态保护的作用是实现人类生存和发展所处的生态环境不受破坏，保持土地、水源、天然林、地下矿产、动植物资源、大气等自然资本的保值、增值、永续利用，以避免环境污染和退化给社会生活和生产造成短期灾害和长期不利影响。

　　在我国，西部生态环境因拥有若干像三江源那样关联全国的生态环境资源，使得西部生态环境的价值远远地超出了当地或区域的范围。西部生态环境建设是我国重建生态公共产品供给的极为重要的部分，补偿西部生态资源，就是保护和提供中国人（在终极意义上也是人类）生存的安全栖息之地，也就是保护国家生态安全和发展所需的生存环境处于不受破坏和威胁的状态，使自然生态系统状况能够维系我国经济社会的可持续发展。

一、西部生态环境问题已形成对国家安全的影响

　　众所周知，由于历史的和现实的，自然的和人为的原因，西部地区的自然环境状况已十分恶劣，全国水土流失面积的80%在西部，每年新增的“荒漠化”“石漠化”的面积也大部分在西部，形成土地和草场不断退化，荒漠化现象日益严重，沙尘暴连年发生。西部地区自然生态环境系统的稳定性受到严重破坏。脆弱的西部地区生态环境，作为我国主要江河与沙尘暴的发源之地，其自然环境状况已威胁到当地人类社会的生存和发展，也构成对国家的经济社会发展安全的影响。加快改善生态环境是我国21世纪全面推进实施可持续发展战略的重要目标，其中对西部生态环境保护与重建不仅对西部，而且对改善全国生态环境，实施可持续发展战略，都具有非常重要的作用。

二、西部生态环境是属于全国性的公共产品

　　从萨缪尔森的公共产品的理论来看，生态是一种公共产品，具有非排它性的特点，部分人为了提供或保护这种生态产品而付出了代价，但其他人可以“搭便车”轻易享受此产品带来的好处。显然生态产品的消费具有非排它性，同时也是属于自然物品，如过度的使用还容易产生“公地悲剧”。

　　根据外部性理论来看，西部生态环境建设也存在很强的外部性。西部实施退耕还林草，从西部退还耕地的上游农牧民私人角度看，他们祖辈生存在这块土地上，他们完全可以耕种放牧进行他们正常的生存来满足他们的温饱和日常生活发展的所需。但从社会角度来讲，森林植被草地资源不仅有自身的经济商品价值，而且还有涵养水源，防止水土流失，调节大气等社会生态功能，其社会价值和生态价值远远高于当地农牧民的经济收入价值。但是如果当地农牧民进行生态建设与保护，却很难从市场上自动获得经济效益和补偿。而生态建设保护后而产生的受益区域在经济发展增长中却很少考虑，对于生态保护与建设区域中人们所负出的社会成本有所承担。这样，资源与环境作为公共产品的良性发展也就不可能完全经由市场机制来自动完成。因此，西部地区既然是我国生态安全保护的重要屏障，也就是属于全国性的公共产品，建立生态保护补偿机制的核心责任应是中央政府的事权。

三、实施对生态功能保护区与受益区划分

　　西部生态环境建设与保护是一项长期的工程，投资大、周期长，效益具有跨区域性的特点。因此要提高生态重建的效率，首先要对生态区域实行功能划分。对西部生态功能区的划分，一是有利于明确生态公共产品提供与建设的主体责任。二是有利于生态区域内价值标准的评估。三是有利于重点建设的投资与补偿及长期的保护与建设中资金的供给问题。对生态功能区划分，要用生态学原理，在专家考察科学论证的指导下，由各级政府主管部门牵头。要尊重自然生态的科学要求来进行。划分可分为重点区域，一般区域、分层次，级别，先急后缓，稳步推进，特别是对重点功能区要明确其保护与建设的主体责任，并用行政或法律的规章要求确定实施建设与保护。

　　其次根据资源价值理论，对划分出的生态功能区，进行生态资源价值的评估和测算，建立生态补偿机制来促进建设新的资源价值管理的国民经济核算体系，实现自然资源市场化，促进资源的有效配置，实现社会效益、经济效益和生态效益相统一。对生态功能区价值评估，一是对功能区生态效益，社会效益价值的重要意义的认识。二是生态作为公共产品它是有价值的，而对生产这种公共产品者要进行生产成本的补偿，而对使用者要进行相应的付费（也包括由行为人承担所造成的外部不经济后果的生态补偿标准）。三是根据生态系统理论，也应将流域作为一个整体系统来划分，通过建立流域生态补偿机制，来协调和理顺系统内的各要素的关系，改善生态系统的物质流向，促进生态系统的良性循环，实现整个流域系统内的生态建设与补偿机制。

四、建立生态建设主体责任，实施生态建设投资补偿

　　西部生态建设是国家的安全，也是全国的公共产品。应是中央政府的事权。在通过生态功能区划分和评价后，明确央央政府与西部建设保护地区及受益地区之间的责任。

　　对生态功能区建设的步骤和方法：首先对那些生态环境影响最大的脆弱区域，中央政府应加大财政转移力度重点建设与治理。并要以法律形式保障本区域的保护与建设问题。对那些重点功能区，人类活动有严重影响的，要考虑本区域人口迁移，减少人类过度索取和干扰。如对西部各江河流域发源地及生态水源涵养林和荒漠化沙化严重区，可考虑将本区域内的农牧民迁移或改变他们的生产方式，对他们实行终生的保障按排，其生活与发展由公共财政来供给。

　　其次对一般生态功能区中的退耕还林草的建设与保护问题，按其功能的作用，根据生态建设要求，及现有的经济收益问题和生态建设标准时限的要求，并考虑在市场经济条件下价格和发展机会，进行评估决定标准，给他们一定的补偿。要解决生活最低保障问题与发展机会的后顾之忧。并要明确他们对生态建设与保护的目标责任。

　　再次西部地区生态环境建设与保护所需要的大量的投资，而资金应分为两部分；一部分是建设与保护所需用的资金，另一部分应是建设与保护者生存与发展所需要的资金。中央财政需要建立生态公共财政投资的预算，将西部生态保护要纳入长期的财政支付中去，先治理重点功能区，后治理一般区，采取先急后缓稳步推进的方式。根据流域区外部效益问题，中央可采区建立生态税制问题，如对长江中下游受益区，黄河中下游受益区，沙尘暴发生后影响的中下游华北区。根据预测经济损失和受益经济增长，要建立补偿的税制。由中央财政划拨付给重点区及一般区域中生态建设与保护者。也就是补给上游区域建设与保护的利益受损者。同时中央政府要明确上中下游各自的责任。

　　其四，西部生态建设目前急需要大规模的投资，政府可采取各种经济手段，推动生态环境建设的市场化，对生态建设的生产权，公开拍卖，如生态建设的生产由市场来进行，达到一定功能标准要求后，再由政府进行生态赎买回，缓解政府对生态投资的压力，实现政府对西部生态公共产品的生产和提供的分离，提高重建的效率和资金的有效缓解与保障问题。

　　来源：《学习时报》