适应新时期发展修改好《环境保护法》

　　二、《环境保护法》的修改与有关单项环境保护和关联法律的关系

　　(一)环境保护法制建设三十多年历程回顾

　　根据我国环境保护工作实践制定《环境保护法》。从上世纪60年代起，生产和资源开发对环境产生日益明显的危害，对自然资源和生态平衡造成严重的破坏，对生活环境、大气、水域等造成不同程度的污染，从而影响到公众生活和健康，妨碍生产建设的顺利开展。这种情况要求国家采取有效措施，加强环境管理。1973年8月由国务院委托国家计委在北京组织召开第一次全国环境保护会议，通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，确定“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字方针”，这是我国第一个关于环境保护的战略方针。1974年国务院环境保护领导小组成立。随后，国务院陆续颁发了有关环境保护的国家标准，对环境质量和污染物排放标准作了具体规定。1978年3月5日通过的《宪法》明确规定:“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，确认环境保护是国家职责之一。

　　根据宪法的规定和经济发展的需要，为加强国家对环境的管理，在总结中国环境保护工作和立法经验的基础上，1979年9月五届全国人大常委会原则通过《环境保护法(试行)》。10年之后，在从原来的社会主义计划经济转向有计划的商品经济、进而全面转向社会主义市场经济的过程中，为了适应时代的需要，1989年七届全国人大常委会通过了《环境保护法》，在原有的试行法基础上，突出了环境监督管理和法律责任的内容，使得环境保护的对象更加明确，条款更加规范，法律责任更加具体，更加便于操作。

　　相应制定专项污染防治法。《环境保护法》引领了一系列单项污染防治法的颁布和实施。从上世纪80年代开始，全国人大常委会根据污染防治的不同特点，相继制定和修改了《海洋环境保护法》(1982年通过，1999年修订)；《水污染防治法》(1984年通过，1996年修正、2008年修订)；《大气污染防治法》(1987年通过，1995年修正，2000年修订)；《固体废物污染环境防治法》(1995年通过，2004年修订)；《环境噪声污染防治法》(1996年通过)；《放射性污染防治法》(2003年通过)等污染防治法律，使我国污染防治领域的法律不断完善，同时也必然会对《环境保护法》的修改提出了要求。

　　立法促进从污染源头抓保护环境。全国人大常委会针对我国污染防治从末端治理向源头治理的转变，本着经济和社会发展中更加重视保护资源和提高资源利用效率的角度制定了多项法律，比如《节约能源法》(1997年通过，2007年修订)；《清洁生产促进法》(2002年通过)；《可再生能源法》(2005年通过，2009年修订)和《循环经济促进法》(2008年通过)，等等，以国家产业政策为引导，依靠科技进步，通过产业结构和产品结构的升级换代来实现经济建设和环境保护协调发展。

　　可以说，环境保护工作发展到现在，理念、方法和内容都发生了重大的变革。从《环境保护法》的颁布实施，到现在过去了20多年，在中国特色社会主义市场经济体制已进一步完善时，根据科技发展、经济发展、社会民生问题的诉求，提出对现行《环境保护法》的修改，是我国经济社会发展的必然要求。

　　(二)三十多年来环境污染防治理念的深化

　　环境污染防治工作在我国经历了30余年的历史，经过了污染治理从水治理开始到气、声、渣更多领域内治理的全面开展；从浓度控制到总量控制；从末端治理到源头控制；从防治污染到更加注重保护和改善环境质量、保护和改善生态环境转变的过程。实际经历了3个阶段:

　　第一阶段是制定标准与限制污染物排放。20世纪70~80年代，在当时经济发展水平条件下，我国工业企业高能耗、高排放和超标排放是普遍现象，环境保护工作致力于达标排放这一“初级”任务。这一时期相关法律、法规的主要制度措施，也是围绕制定标准、实现“达标排放”来规范的。

　　第二阶段是对企业事业单位污染物排放的总量控制。一些地方认识到了达标排放不能实现环境质量改善，提出了总量控制的目标，开展了总量控制的试点。20世纪70年代末，以制定松花江BOD总量控制标准为先导，进行了水环境污染排污企业事业单位总量控制研究最早的探索和实践。1989年召开的第三次全国环境保护会议提出了企业事业单位同时实行浓度控制和总量控制的污染控制对策。“九五”期间，污染物排放总量控制制度开始得到党和国家的高度重视。从1996年《水污染防治法》修改开始，总量控制被纳入法律规范。但在这一时期还是对企业事业单位排放污染物的总量进行控制。

　　第三阶段是将保护和改善生态环境和环境质量作为目标。事实上企业事业单位达标排放和环境质量恶化的趋势普遍存在。现在科技发展带来监测手段的改进，污染防治应当更加注重通过产业结构调整和产品升级换代，以及科技水平的提高和技术改造来实现；企业事业单位污染物总量控制应当按照区域、流域环境容量的要求，向控制污染物排放总量的制度转变，在“十一五”规划乃至“十二五”规划中国家都将排放总量控制指标作为必须实现的约束性指标，从而实现有效改善环境质量这一目标的新阶段。

　　这次《环境保护法》修改，我们总结规范了22年来环境保护工作的实践经验，完善环境保护制度和措施，与相关法律衔接，以实现保护和改善环境质量、保护和改善生态环境的目的。

　　(三)完善和创新制度与立法的关系

　　法律需要根据实践不断进行制度完善和创新。我国正处在深刻变革的历史进程中，在前进的道路上会遇到可以预料或难以预料的新情况、新问题，既要解决当前面临的突出问题，又要建立有利于科学发展的体制机制。当前在立法中我们肯定需要体现制度完善和创新的成果。有的法律规定当时比较原则，实施一段时间后，在经验不断积累和认识不断深化的基础上，条件成熟的，可以修改得更具体明确一些、操作性更强一些；条件不成熟的，可以先通过国务院制定法规和指导性文件进行探索。法律的修改完善工作，既是完善法律体系的内在要求，也是今后一个时期立法工作的重要任务。我国是成文法国家，法律制度的建立和完善要总结实践中有普遍意义和价值的成功经验。

　　本次《环境保护法》的条文修改，主要体现那些应当用法律规范来调整、立法条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中又迫切需要、修改后现实工作能取得显著成效的制度和措施。对于大家提出的一些新制度的设立，现在已经有一些部门和地方开展了试点示范，如生态补偿机制、排污许可证、排污权交易、环境经济政策、公益诉讼、污染责任保险等，我们已经进行了论证并征求了国务院有关部门的意见，我们将进一步研究论证，也欢迎大家帮助我们研究论证。对法律制度设立的评估，要研究考虑建立和实施制度的社会承受能力、行政成本和经济成本，以及与其他相关法律法规的关系等，建立制度不仅要讲需求，更要讲效果。

　　三、法律起草过程中相关问题的研究与思考

　　刚才已经回顾了《环境保护法》的历史引领作用。这次条文修改的指导思想是认真落实中国特色社会主义法律体系形成后要更加注重法律修改完善工作的要求，根据全国人大代表提出的议案和环境保护相关法律实施二十年的实践，围绕经全国人大常委会通过的对《环境保护法》的议案审议意见，主要体现那些应当用法律规范来调整、立法条件比较成熟、各方面意见比较一致、现实中又迫切需要的、修改后现实工作能取得显著成效的制度和措施。对于一些修改还不成熟的、或者不影响法律实施的，这次暂不修改。

　　具体修改内容包括:

　　(一)调整篇章结构，突出强调政府责任和监督

　　现行《环境保护法》分为六章。落实政府责任和对政府的监督是历年代表议案中突出关注的问题，草案将现行《环境保护法》关于政府责任的一条原则性规定扩展增加为监督检查一章，强化监督检查措施，落实政府责任。现行《环境保护法》第二章的标题由“环境监督管理”相应地修改为“环境管理”。

　　(二)修改总则，体现时代要求

　　社会主义现代化建设是一个长期的过程。我们已经实现了“三步走”战略的第一、第二步目标，目前正处于现代化发展战略开始全面建设小康社会，即达到中等发达国家程度的第三步阶段。现行《环境保护法》第一条规定的立法目的到现在仍然具有现实意义。

　　现行《环境保护法》仅将工作的具体指导原则，体现在第四条“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”

　　在改革开放和现代化建设的新时期，总结历史经验，全面贯彻落实科学发展观，重要方面就是处理好经济建设、资源利用和环境保护的关系，在保护资源和环境的前提下，实现经济较快发展、促进人与自然和谐相处、提高人民的生活水平和生活质量。进入新世纪，十六届五中全会明确提出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。在发展中解决环境问题，将有助于经济发展和环境保护之间矛盾的解决，推动我国经济社会又好又快地发展。

　　因此，草案顺应时代要求，在总则中进一步强化环境保护的战略地位，将环境保护政策有机融入经济社会发展政策，规定环境保护坚持建设资源节约型、环境友好型社会的目标。环境保护工作必须坚持以人为本、依靠科技创新、完善法律和工作制度、保护人体健康、保障生态安全的原则，同时国家应当给予经济和技术政策支持，包括生态补偿机制。

　　(三)完善环境管理基本制度，保护改善我国的环境质量和生态环境

　　根据长期的实践和经验总结，现行《环境保护法》第二章规定了环境标准、监测和规划等环境管理的基本制度，这些制度到现在为止仍然是我国环境保护工作的基础。随着我国环境保护工作从污染防治向保护和改善环境质量和生态环境转变，需要对这些基本制度补充完善。

　　完善环境质量标准制度。环境基准是指环境要素中污染物等对生态系统和人群健康不产生不良或有害效应的最大限值，是国家进行环境质量评价、制定环境保护目标与方向的科学基础。我国环境标准体系主要是参照和借鉴发达国家的基准和标准制度制定的。保障我国的环境和生态安全，需要构建符合我国区域特点和国情的国家环境基准体系，我国自20世纪80年代初期已经开展了环境基准有关工作，目前已经制定了12项。草案规定国家建立符合我国国情的环境基准体系，应当依据环境基准科学制定国家环境质量标准。这是我们国家自主自立的体现。

　　完善环境监测制度。现行《环境保护法》在规定制定环境质量标准和污染物排放标准的同时，对环境监测提出了原则要求。多年实践中，出现了部门各自建设监测站点、监测标准不一致、监测数据不一致、监测结果难以共享等现实问题。为了从根本上解决上述问题，通过制度保障监测数据和环境质量评价的统一，草案规定国家建立监测网络和监测数据信息体系，统一规划设置监测网络，从事环境监测工作应当遵守国家监测规范，环境质量和污染物排放监测数据应当纳入监测数据信息体系，作为评价环境质量的依据。从根本上解决监测数据一致的问题，而不是仅仅规定由行政部门归口统一发布信息的行政性工作要求。草案还总结重大污染事件处置中监测数据方面的教训，规定监测机构负责人对监测数据的真实性和准确性负责。这是增强法律操作性的重要条款。这次会议上有一些省、自治区、直辖市人大的同志提出应当使用国家经过认证的监测仪器设备，保证数据准确性，这项建议我很赞成，要在草案中做出规定。

　　规范环境保护规划制度。现行《环境保护法》规定了环境保护规划的要求，但当前实施中将环境保护规划分成两个规划，以污染防治为主的名为环境保护规划和另行制定生态保护规划，由国务院分别发布。国家环境保护规划根据国民经济和社会发展计划每五年编制一次，全国生态保护规划纲要2000年由国务院发布，到现在已经11年的时间。为了防止污染防治和生态保护的脱节，草案按照现行《环境保护法》关于环境的法律定义，规定国家环境保护规划的内容应当包括自然生态保护和环境污染防治的目标、主要任务、保障措施等，并要求与法律确定的其他规划衔接。

　　衔接环境影响评价制度。2002年全国人大常委会通过了《环境影响评价法》，这是一部以科学和方法来从源头上减少污染、改善生态的重要法律。将建设项目和政府及有关部门编制的综合规划和专项规划纳入法定开展环境影响评价的范畴，在项目、规划的制定和实施前，开展对环境影响的评价和许可，即借鉴国际通用做法，某种意义上讲，就是对环境影响的许可制度。现行《环境保护法》第十三条仅对建设项目开展环境影响评价做出了规定，缺失了有关规划环评的规范，同《环境影响评价法》规定不衔接。为此，草案一是与现行法律做了衔接性规定。规定对有关建设和开发利用规划、专项规划以及建设项目应当依法进行环境影响评价，并进一步明确了环境影响评价文件的法律效力。二是将环境影响评价与环境保护的其他制度和相关工作衔接。环境保护设施和其他环境保护措施必须符合环境影响评价文件的要求；限期治理计划应当包括相关环境影响评价文件。

　　完善跨行政区污染防治制度。对于跨行政区污染防治，《环境保护法》仅在第十五条做出有关政府协商解决的原则性规定。环境保护工作跨行政区域是一个必然趋势，也是环境保护由控制污染物排放到更加重视环境质量的保护和改善的方向。相关行政区域政府之间必须合作与协调，工作方法上应当强调合作与协调的目标和准则。近十年国务院已经批准了一批跨地区或跨流域规划。草案明确根据污染防治的需要，以经科学论证和法定程序批准的跨地区或者流域的规划为基础，明确相关行政区域政府的行政责任，解决跨行政区的环境污染防治问题，这是将实践经验总结上升为法律规定，是现实要求的体现，也有利于保护和改善环境目标的实现。

　　(四)补充总量控制制度，完善保护和改善环境的措施

　　总量控制制度是环境保护工作从控制污染物排放浓度到实现保护和改善环境质量工作思路调整后的重要措施，在我国已经有了长期的实践。同时，国家近年来大力加强了城乡环境保护，为此，草案补充了总量控制制度，完善了环境保护的具体措施。

　　规定总量控制制度。我国从20世纪末开始实践总量控制制度，逐步纳入国家政策，在“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”国民经济和社会发展规划中都做出了规定，在“十一五”和“十二五”规划纲要中重点污染物减排指标还被列为必须完成的约束性指标。《水污染防治法》和《大气污染防治法》修改时都已对总量控制制度作了规定。因此，草案一是规定了对总量控制的总体要求。环境保护规划中明确实施重点污染物排放总量控制制度，这是与我国国民经济与社会发展规划的规定相一致的。国家对重点污染物制定总量控制约束性指标，并分解到地方，由地方政府组织落实。二是建立对地方政府的监督机制。对未达到环境质量标准的重点区域和流域，地方政府应当在重点污染物总量控制约束性指标的基础上确定该重点区域、流域的污染物种类及控制指标，在规定期限内达到环境质量标准。草案同时规定“区域限批”，明确上级政府对下级的考核制度。对超过国家重点污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护行政主管部门可以暂停审批新增重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。地方政府应当及时制定和落实削减重点污染物排放总量的整改方案，以促进地方政府调整产业结构，推动地方开展清洁生产审核工作。三是明确对企业事业单位的总量控制要求。规定企业事业单位在执行国家规定标准的同时，应当遵守国家或者地方政府确定的重点污染物总量控制约束性指标。

　　完善保护环境的具体措施。当前，我国环境总体恶化的趋势尚未得到完全遏制，农村地区、经济欠发达地区环境污染形势十分严峻，水、气、声、渣等常规污染尚未得到有效控制。为了推动解决资源开发利用中的环境破坏、农村环境污染、城市环境保护基础设施建设不足等突出问题，草案一是规定在资源开发利用中应当有关于保护生态环境的具体要求。长期以来，地下矿产开发与水资源保护的矛盾十分突出。就在前几天，新闻上报道了青海上千家企业疯狂开矿，破坏土地超40万公顷的事例。我们强调矿产、植被和城市的生态修复，更应强调开发利用资源时就应当有生态保护和修复的要求。草案针对资源开发利用中产生的环境问题，将开发利用自然资源中为保护生态环境采取的措施具体化，规定在资源开发利用中应当依法制定并实施有关保护生态环境和恢复治理的方案。二是对农村面源污染治理做出原则性的规定。目前，我国农业发展迅速，由此带来的面源污染已经到了十分严重的地步。第一次全国污染源普查数据显示，我国农业源化学需氧量、总氮、总磷排放量已经占到了排放总量一半左右。针对目前我国农村面源污染严重的问题，草案加强了农业生产环境保护监管方面的规定，明确通过财政预算，重点支持农村环境治理的要求。三是针对当前城市污染防治工作中基础设施不足的突出问题，规定了城市基础设施中要重点加强的设施建设要求，这是国务院一再强调也是现实突出的问题。这次会议上大家建议不仅要规定设施的建设，更要强调设施的正常运行，这是十分有道理的，应当补充才对，这样就明确了政府建设和管理城市环境保护公共设施的责任。

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