适应新时期发展修改好《环境保护法》

　　(五)进一步明确企业责任，完善防治污染和其他公害的制度

　　坚持贯彻好长期执行的污染者对环境污染损失负担的原则，并不断丰富其内涵和操作性，是这次修改的重要方面。草案从明确企业污染责任和突发事件应对中的责任出发，完善了防治污染和其他公害的制度。

　　进一步明确企业污染防治的责任。企业不仅要对减少排放污染物负责，也要对排放污染物对公共环境质量造成的影响承担责任。

　　现行《环境保护法》第二十四条规定了产生污染单位必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度。这次修改时将其分解为两个方面:一是进一步明确企业负责人的责任，这是经营者的责任。企业负责人应当对本单位的污染防治工作全面负责；二是企业职工应当有知情权和监督权。排放污染物的企业的职工有责任监督企业法定负责人履行环境保护的责任。企业污染环境依法受到处罚的后果直接涉及到企业职工的切身利益，因此需要建立企业内部的监管机制，通过职工代表大会报告等途径让职工了解企业污染环境的情况，建立职工对环境保护的责任感，并便于企业内部职工的监督。草案还规定企业应当对公众负责。企业事业单位应当依法开展监测。凡是法律规定的、不涉及企业的商业机密，企业应当依法公开信息。这是当前科技手段已经可以达到的要求，也是突发事件查处的要求。修改信息和销毁信息企业都应当承担法律责任。

　　本章还完善了污染物申报和收费制度、限期治理制度，这也体现了企业保护环境的社会责任。

　　增加突发环境污染事件应对的规定。随着经济社会的不断发展，我国所面临的环境风险正在逐步加大，突发环境污染事件进入高发期，造成了巨大的生态破坏和经济损失，严重威胁人民群众生命财产安全和身体健康。虽然《突发事件应对法》已经对环境污染事件有了相应原则的规定，但是由于突发环境污染事件已成为影响社会和谐稳定的重要问题，需要衔接《突发事件应对法》，突出完善环境风险防范、突发环境污染事件应对的内容。草案一是规定应当依法加强环境污染风险的控制，这是前端控制措施；二是规定在应对突发事件时，应当在抢险、救援、处置过程中采取必要措施，避免或减少突发事件对环境造成损害，这是所有突发事件应对中应当着重注意的事项；三是规定突发环境污染事件应急处置工作结束后，有关人民政府应当及时组织评估事件造成的环境影响和损失。

　　(六)增加第五章监督检查，落实政府和排污单位责任

　　为了保障保护和改善环境质量目标的实现，落实政府和排污单位责任，草案专门增加监督检查一章，从政府对排污单位的监督、公众对政府和排污单位的监督、上级政府机关对下级政府机关的监督、发挥人大监督作用等多方面强化了监督检查措施。

　　政府对排污单位的监督。社会对污染治理设施建设后的运行和监测记录的真实性等问题反映强烈。现场检查制度是现行《环境保护法》中规定的一项重要制度。针对保护环境设施不依法正常运行、监测记录不准确等当前环境保护法律实施中比较突出的问题，草案增加了需要现场检查的具体内容，其目的在于检查和督促排污单位执行环境保护法律的要求，及时发现环境违法行为，以便采取相应的措施。

　　公众对政府和排污单位的监督。公众监督的前提是享有信息的知情权，这主要是政府的责任，应当向社会公开企业实际向公共环境排放污染物的信息。环境信息公开是保障公众环境知情权的基本手段和公众监督机制的重要内容，是公众了解和监督环保工作的必要条件。公众对周围环境有了了解，才能够有效参与环境保护事业。草案规定政府及其环境保护行政主管部门应当依法公开环境信息的责任以及公民、法人或者其他组织可以依法申请获取环境信息，以保障公众的知情权和监督权。这里也存在保护企业商业秘密等合法权益问题，因此在条文中明确为“依法公开”。

　　上级政府机关对下级政府机关的监督。现行《环境保护法》第十六条规定地方政府对辖区环境质量负责，这一规定在推动我国环境保护事业发展过程中发挥了重要作用。近年来，随着总量考核、污染减排考核等工作的推行，地方政府环境质量责任制得到了落实并接受上级政府与公众的监督。这次会议上建议要加强对行政机关的监督，对行政不作为和行政违法行为的监督，应当在草案中补充。草案根据实践，补充规定了环境保护目标责任制和考核评价制度等具体落实地方各级政府和有关污染单位对环境质量负责的行政管理制度。

　　这次会议上代表提出要增加在日常工作中上级政府和有关部门对下级政府和有关部门的监督和责任追究问题，我认为这是十分重要的，建议草案应当补充有关上级主管部门发现下级部门或工作人员违法行为的，应当提出处罚或者处分建议的规定。

　　发挥人大监督作用。调研中不少地方提出，政府定期向人大报告环保工作是实践中促进和加强环保工作的一项行之有效的工作经验，《防沙治沙法》、《节约能源法》、《突发事件应对法》均有类似的规定。环境保护工作是民众十分关心的重点问题，也是发挥人大监督作用的重要方面。草案规定了政府应当定期向本级人大常委会报告本行政区域环境状况和环境保护目标的完成情况，对发生重大突发污染事件的，还应当专项报告，突出了人大常委会监督落实政府环境保护的责任。

　　(七)完善第六章法律责任

　　本章主要对应上述修改的条文，并与其他单项污染防治法律责任相衔接，完善了原来法律责任，进一步加大对环境违法行为的处罚，突出了从严保护环境的原则，并进行了具体规定。

　　与前面修改的制度和有关法律进行了衔接。在前几章制度完善的基础上，补充了对企业违法行为的规定，并与《刑法》等有关规定进行了衔接。

　　完善追究责任人法律责任的规定。在法律责任追究方面，草案增加了依法追究企业法定代表人和相关责任人法律责任的规定。这次会议同志们的发言中提到，无论从地方人大还是社会各界反馈的意见，都认为我们这次修改中应当更加明确对政府和政府机关及其工作人员的法律责任追究。我认为是对的。不仅应当严肃查处违法行为，草案也规定要追究地方政府及其相关部门在环境保护工作中不作为甚至姑息纵容违法行为的责任。

　　关于按日计罚制度。根据对违法行为的处罚应与其违法情节相适应的处罚原则，对主观恶性强、持续时间长的违法行为理应重罚。近年来，《重庆市环境保护条例》、《深圳经济特区环境保护条例》等地方性法规，针对比较普遍的具有持续性的超标排污等环境违法现象，在地方立法中规定“按日计罚”制度。草案增加了按日计罚的规定。从这次征求意见的反馈情况来看，有不同意见。关键是法律已经规定超标即违法，如何在现行法律所规定的违法责任的基础上建立这项制度，需要继续研究论证。

　　上述意见有的是讨论过的意见，有的是个人看法，因为这次是培训研讨会，所以提出来与大家交流。

　　四、重点问题的说明

　　(一)关于限期治理制度应当赋予新的内涵

　　这次条文修改对限期治理制度作了比较大的讨论。限期治理制度经历了三个阶段。

　　第一阶段是限期治理制度的形成。在上个世纪80年代计划经济体制下，根据我国污染严重，企业经济、技术能力相对较差，污染治理需要一定过程的情况，从平衡污染治理要求和企业经济、技术能力出发，形成了限期治理制度。1973年，国务院在批转施行《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》时，在批文中要求各级政府:“对现有污染，要迅速作出治理规划，分期分批加以解决。”1978年，国家计委、国家经委和国务院环境保护领导小组联合发文，对全国167个重点排污单位下达了277个污染源限期治理项目，开始在全国范围内实行限期治理制度。1989年现行《环境保护法》第二十九条做出了规定，确立了限期治理制度的基本内容和立法模式。从本质上讲，第一阶段是对老企业达标排放的限期措施。

　　第二阶段是限期治理制度成为违法后果。随着经济体制改革和社会的发展，老企业达标排放期限的延伸，达标排放成为对企业的基本要求，继而明确超标排放即违法行为。2008年《水污染防治法》将限期治理作为一项处罚放入法律责任一章中，作为超标排污或超过重点水污染物排放总量控制指标排污等违法行为应当承担的相应的法律后果。

　　第三阶段应当强调限期治理制度中企业的责任。随着科技进步、在线监测的普及和监测能力的提高以及国家排放标准的不断制定和完善，在强调超标排污即违法的同时，我国节能减排提出了强制性要求。在技术标准更新的情况下，不断提高对企业或者行业的排放标准是一个必然趋势，应当赋予限期治理制度新的含义。限期治理是企业自己应有的责任。限期治理制度必须强调企业通过自行技术改造产品换代或者建设治污设施实现排污达标，政府应当对企业监督。即，在排放新标准制定之后，政府不能简单让企业关停，应当给予企业一定的宽限期，使企业通过增加投入和进行技术改造完成达标任务。

　　因此，草案明确企业在限期治理中的责任，加强有关政府部门对限期治理的监督。这次全国人大环资委根据《清洁生产促进法》执法检查报告正在起草对《清洁生产促进法》的条文修改，明确提出对污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的企业应当按照环境保护相关法律限期治理的规定执行，与《环境保护法》进行了有效衔接。

　　(二)关于排污收费征收标准的确定与限期治理制度的实施。

　　排污收费制度是社会责任的体现。“利之所生，损之所归”是人类古老的法律信条之一。明确环境保护责任的归属以及相关主体对于环境污染的预防、控制和治理等费用的合理负担，是保证社会、经济和环境可持续发展的重要制度基础。污染防治工作的实践表明，国家使用公共资金用于污染防治，不仅无助于阻止污染环境的行为，相反还会纵容污染者的污染行为及其污染成本向社会转嫁。由于环境污染的累积和加剧，持续增长的污染治理和控制费用也给国家公共资金造成了沉重的负担。污染者应承担由公共机构决定实施的污染防治措施的费用，以确保一种可接受的环境状态。这就是污染者负担原则的来源，也是我国排污收费制度的本质要求。

　　应当以环境质量为目标确定排污收费的征收标准。排污收费是环境保护的一项基本环境经济手段。我国的排污收费制度经过了从超标排污收费到总量排污收费的历史阶段，现在应当考虑以环境质量为目标的情况下如何确定征收标准的问题。排污收费制度最初的目的是筹措排污企业环境保护设施建设专项经费和增强政府环境保护能力建设。1979年的《环境保护法(试行)》从法律上确定了超标排污收费制度。1982年国务院颁布了征收排污费暂行办法。随着环境标准成为法律界限和总量控制制度实践的发展，2003年，国务院制定了《排污费征收使用管理条例》，对排污收费的名称和收费、使用作出规定。明确了总量排污收费制度，不论是否超标排污收费统称为排污费；排污费的征收标准，根据排污的不同种类和数量，以及不同污染物超过排放标准的治理要求制定，重要的是取消了排污费返还排污企业的规定。排污收费成为要求污染者承担污染对社会损害责任的一种经济手段，强调污染者不仅应当负责缴纳其直接导致的污染治理费用，而且还应当为公共环境污染治理承担责任。排污收费制度应当坚持排污量越大、超标越严重、应缴费额越高，应当实行有差别的收费标准，缴纳排污费不免除企业治理污染、赔偿损害的责任和法律规定的其他责任的原则，实现在污染治理中企业对社会的责任。这条原则应当坚持，同时应当研究现阶段如何制定收费标准问题。

　　为此，草案重申了国家实行排放污染物申报和收费制度，按照环境质量达标的要求，规定排污费的征收标准，对排污费的缴纳和使用做出原则性的规定，考虑到对环境的危害程度不同，根据超标、限期治理等不同情况，规定了不同的排污费征收标准。这里强调的是污染物排放收费的征收标准，而不是污染物排放收费制度。此外，罚款和排污收费是不同的财政收入科目，排污收费是为了解决污染治理的资金筹措渠道，解决达标排放和环境总体质量达标的经济手段，与污染超标应当进行行政处罚，两者是完全不同的概念。

　　最后，我想强调，有些问题可以继续讨论，也请大家继续研究。这次《环境保护法》修改主要是充实了环境保护的一些基本制度，完善了现行《环境保护法》的一些原则规定，使其更具可操作性，并进一步明确规定了各单项污染防治法律中的共性关键制度。条文修改是方法，不能简单归纳为大改或小改。正如吴邦国委员长在十一届全国人大第二次会议上所做的工作报告所指出的:“一部法律的规定有很多，但群众最关注的往往就那么几条；工作中需要解决的矛盾和问题会不少，实际上关键的问题往往就那么几个。”

　　这次《环境保护法》修改的关键在于突出重点、增强实效，如果可以解决重要的关键性的问题，以点带面、举一反三，取得实实在在的效果，有限目标就达到了。这次修改目标清楚，信心充足，但同时难度也很大，希望得到大家的支持。

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