生态补偿：有偿化生态环境服务

　　绕城流淌的清澈溪水，有一个美丽的名字———玉河。玉河不但是游客和当地居民饮用的水源，也是古城美景的灵魂。但是近年来，随着全球气候变化，游客人数的增加，当地经济的发展，玉河水质和水量都在逐年恶化、下降。根据2006年对古城200余名游客进行的问卷调查表明，有超过70%%的游客反映玉河水质恶化已经对其旅行造成了负面影响。

　　———一线调查———

    丽江古城生态系统面临严重威胁

　　据调查，玉河的源头是黑龙潭泉群，但是黑龙潭泉群近年来发生断流的频率明显增加。从2005年开始，黑龙潭泉群已连续3年发生了数个月的断流现象。而且断流发生的时间也越来越早，往年即使出现断流现象一般也是发生在5月份，而2007年却已提前到3月份。

　　此外，作为周边区域最重要的固体供水水源的玉龙雪山，也面临全球变暖的威胁，冰川消融量增加、冰舌位置后退、冰川面积减小、雪线上升等。于是，丽江市在拉市海，一个高原淡水湖实施了调水工程。

　　拉市海湿地位于长江上游，水流入金沙江，是高原湿地省级自然保护区，也是候鸟的重要栖息地。作为一个生物多样性“热点地区”，每天有200—300个游客来拉市海旅游，由于旅游的开发和周边化肥使用量的逐年增加，拉市海的生态系统面临着威胁，其能供应的水质也在持续恶化。

　　———解决对策———

    拿出部分门票费作生态补偿费

　　3月12日，山水自然保护中心淡水保护基金项目主任何毅在搜狐绿色频道举行的“3M：助力NGO促水源生态补偿机制实行”论坛上表示：“为了满足古城景观用水的需要，必须尽快采取措施，改善拉市海的水质。”但是为了保证丽江市的生活和景观用水，难道拉市海周边的农民就必须停止其旅游和农业发展吗？这样将损害拉市海农民的利益。

　　于是，世界银行、山水自然保护中心等在云南省和丽江市政府的支持下，联合开展了丽江市生态补偿试点研究项目，希望能探索应用市场化的生态补偿机制保护并改善流域水资源状况。

　　该项目提出了对流域生态补偿方案的初步设计：拉市海周边农业面源污染的缓解将有助于改善丽江古城景观用水水质，其直接受益者是来古城旅游的游客。据项目组对200余名游客调查表明，游客愿意为丽江水资源保护工作支付8元人民币。因此，考虑从古城游客收取一定费用，用于改善拉市海周边的农业活动以降低面源污染。由于拉市海周边农业平均产量低于我国平均水平，而化肥使用量却远高于我国平均水平，大多数农民没有掌握科学施肥、平衡施肥技术，因此从古城游客处收取的生态补偿费用应优先用于开展施肥技术培训并提供补贴，降低化肥使用量。另外，适当鼓励有机农业的发展。

　　据推算，在拉市海周边开展技术培训并提供补贴，每年需要费用约72万元。负担这项花费，仅需要在丽江古城维护费的基础上加收0.3元，这不到游客支付愿望的0.5%%。

　　除了向古城提供景观用水外，拉市海还是近200种候鸟的重要的迁徙通道、栖息地和越冬场所。由于有些鸟类以农作物为食，拉市海附近耕作的农民每年都遭受了巨大的经济损失。据拉市海湿地保护区估算，水鸟对农作物造成的年平均损失为185万元，除目前政府提供的补偿外，每年农民约有100万元的损失得不到补偿，这可能导致农民捕杀鸟类等行为。因此，项目组建议向每年来拉市海旅游的5万名国内游客每人收取8元门票，向每年1.5万名国际游客每人收取40元门票，这一收费标准也符合游客调查得出的支付意愿水平。

　　———实施困难———

　　其实，生态补偿在我国并不是一个新事物，例如1998年长江大洪灾后，我国实施了著名的“退耕还林”计划，每年拨款80亿美元，用以保护河流上游区域的生态系统。此外，还有很多由地方政府或组织实施了小型的生态补偿机制，如在浙江省的义乌市和东阳市间的水权交易，在北京、天津和密云水库上游流域地方政府的生态补偿支付等。在淮河污染事件出现后，位于淮河上游的河南，与位于淮河中下游的安徽、山东和江苏，在生态补偿方面也进行过多次讨论。

　　提供者和受益者间缺乏直接联系

　　据“世界银行中国水战略政策分析与建议援助项目”，实施生态补偿机制，由于生态系统服务提供者和受益者之间缺乏直接的联系，给这些生态补偿机制的长期维持带来了不确定性。因为，当两者“距离”小时（如小流域和饮用水或灌溉水的供给），通常比较容易建立生态有偿服务制度；而“距离”大时（如碳汇及其对全球变暖的影响），会困难一些。

　　管理机构运作不透明及交易费用过高

　　世界银行认为，我国已经实施的许多生态补偿机制的效率和有效性值得质疑，如补偿额度太低或没有完全补偿、管理机构的运作不透明以及交易费用过高等问题，目前维持其长期运转的资金支持成为日益严重的问题。

　　因为收费要花钱，支付也要花钱。实施生态补偿制度，还将面临着如何从受益者那里收费，并切实转移支付给服务提供者的管理和机制问题。生态补偿服务的可持续性要求管理成本尽量保持在一个低水平。大量成功的生态补偿服务，其管理成本仅占总筹集资金的20％或更少，这就意味着实际支付给服务提供者的资金占到80％或更多。

　　生态环境效益难量化

　　何毅认为，生态补偿机制难以推行的问题，还因为生态环境效益是很难量化的。如保护了或种下一棵树，其生态效应是多少？很难算清楚。于是，现有的一些生态补偿项目，实际上是当地政府根据自己的财政支付能力进行支付。比如北京市与河北省间的生态补偿就是考虑北京市的支付能力确定的补偿标准。

　　“我们想倡导的是，用科学方法去计算生态补偿或生态保护的效益，也许算得不是很准确，但只有根据这个参考值，生态补偿才能量化，避免上下游扯皮、争议等。”何毅说。

　　———专家观点———

    建立市场化生态补偿机制

　　谢剑（世界银行高级环境专家）：我国出现的各种生态补偿困难的原因，不仅是由于我国自然资源产权不清晰、立法和制度基础等有所欠缺，也是由于缺乏有效的市场机制。在我国，生态补偿机制主要靠政府干预，很少注意到生态有偿服务背后的供需关系的驱动力，以及多部门间的合作与协作。

　　因此，政府应当由服务的唯一买单者转变为支持者，去建立和维持一个对个人参与者开放的环境和市场。因此，就需要设计一个更广泛参与的实施和监督制度，这将包括当地参与者，特别是生态服务提供者和受益者的参与。生态补偿制度中，地方的关注和主动参与案例表明了我国生态有偿服务制度的重要利益和发展潜力。

　　为西部地区保护水源环境付费

　　何毅（山水自然保护中心淡水保护基金项目主任）：我国大江大河的上游都在西部，而西部地区通常比较贫困，自身经济发展需求也很大，在西部就形成了经济发展与自然保护间的巨大矛盾。为了协调这个矛盾，必须用一种良性的市场化生态补偿机制来解决。也就是说，让下游和上游共同承担环境保护的成本。在生态补偿的概念下，环境是一种有价的商品，位于下游的人，享受了好的生态环境，应该为之付费。

　　避免产生新环境污染问题

　　杨大昕（3M中国有限公司政府事务部总经理）：建立生态有偿机制，能为我国西部地区这些目前还未被污染的河流、地区，进行更好保护、提供资金等支持。避免了我国在治理旧的污染和环境问题时，还不断发生新的污染和环境问题。因此，生态补偿机制是从源头考虑如何避免产生新环境问题的一种方式。3M公司从2004年开始，多次资助中国西南地区的生态建设、生物多样性保护、淡水保护和生态补偿等项目，也是基于这样的考虑。

　　■延伸阅读

　　生态补偿国际经验

　　纽约市水资源供应来自城市北部Catskill山区。纽约市每天消费40亿—50亿公升水。然而，到20世纪80年代末，Catskill流域内的农业生产的变化和非点源污染、污水污染、土壤侵蚀等都对水质造成了威胁。

　　纽约市的水资源规划者们面临两种选择：一种选择是建设水处理系统，但仅建设费用就需耗资40亿—60亿美元，再加上每年大约2.5亿美元的运行成本，费用总现值将约为80亿—100亿美元；另一种选择是与Catskill流域的上游土地所有者/管理者合作，消除潜在问题、保持高质水源。他们选择了第二个方案。补偿包含了许多不同的措施和方案，包括对农田资本成本和减少污染的农业生产措施的补偿。纽约市为此花费约15亿美元，即不到水处理方案预算的20％。