探寻海岸带的可持续发展之路

　　海岸带是社会和经济发展最快、最活跃的区域，同时也是海洋环境和生态系统退化最严重的地区。如何对海岸带加以保护并促进其可持续发展？在日前举办的2010年厦门国际海洋周期间，这一话题吸引了来自世界各地的政府官员和专家学者。制定综合的政策措施、健全严格的法律法规、开展科学的空间规划、加强合理的环境整治、实施有效的生态修复……所有这些观点都归结为一种共识———必须尽快加强海岸带的综合管理，以实现沿海经济发展与环境保护的双赢。

　　宝贵的国土资源

　　海岸带就是海岸线向海向陆地延伸的一定区域，它是临海国家宝贵的国土资源，是海洋开发、经济发展的基地，是对外贸易和文化交流的纽带，地位十分重要。它是经济发达、人口集居之地，世界上60％的人口居住在距海岸线100公里的海岸带地区。进入21世纪，海岸带地区日益显示出巨大的经济效益与潜力。

　　国家海洋局海洋环境保护司副司长王斌近日在2010厦门国际海洋论坛上表示，近海污染问题不容忽视。

　　而从水资源管理和利用方面看，水资源过度利用和大型堤坝建设导致径流减少，从而导致入海淡水量和泥沙下降，进而造成近海水文条件改变及湿地侵蚀。从20世纪50年代到90年代注入渤海的淡水减少了近一半。近海盐度的升高已经影响了海岸栖息地及重要海洋经济和保护物种的繁衍生息。

　　斯德哥尔摩世界水周科学委员会主席兰奎斯特教授认为，大都市和经济高速发展地区的海岸带和河口更是受到了双重环境压力，这种压力一方面来自内陆陆域系统和不断累积的含有上游人类活动产生的各种副产品的淡水流；另一方面则来自海平面上升和海洋生态系统中的污染负荷增加。

　　随着海岸带环境压力日益增加，海洋综合管理被越来越多的国家和地区所采用。简单来说，海洋综合管理就是摆脱单一经济指标和单一环境要素，把海洋作为一个综合体，由国家通过各级政府对海洋的空间、资源环境和权益等进行统筹、协调管理。

　　为减少陆地活动损害海洋环境，国际社会专门建立了“保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划（GPA）”，其第二次缔约国大会于2006年10月在北京召开。环境保护、海洋、水利等相关部门共同起草了报告并组团参加会议。此后，这些部门共同完成了防治陆源活动损害海洋环境国家行动计划。“这一计划即将实施，这将进一步加强流域与海域综合管理。”王斌说。

　　海陆统筹的初步探索

　　1999年，联合国秘书长向联合国大会提交的海洋事务报告中指出，海岸带生态系统可以提供的经济价值约为21万亿美元，而陆地生态系统可提供的经济价值约为12万亿美元。由此可见，海洋对全球经济和社会发展具有巨大的潜在价值。

　　北欧一些国家以及日本、韩国等国，早期都有过大规模开发海洋的经历，比如填海造地等。为了发展工农业，扩张城市，他们不断地向海要地，而这些开发活动在历经几十年的实践检验以后，被证明是留有遗憾的。如今，为了提高海岸带资源的利用效率和人们的生活质量，实现可持续发展，各国都更加重视海岸带的管理和保护，由从前的“鼓励开发”转变为“限制开发”。

　　早在上个世纪70年代，已经有不少国家和地区在海岸开发利用中，不遗余力地保护海岸带，不少国家还出台了海岸带管理法。比如，1972年，美国就通过了第一个海岸带管理法。1999年，《韩国海岸带管理条例》也引入海岸带综合管理理念。该条例规定对海岸带现状要进行定期调查，每10年在中央和区域政府层面建立海岸带综合管理项目。在此背景下，截至去年1月，韩国76个地方政府制定并执行了63个海岸综合管理地区计划。

　　我国当前采取的是综合管理与分部门管理相结合的海岸带管理模式，在海域使用规划、滨海景观规划方面已经做到了综合管理，但在环保资源利用的很多方面仍然以分部门管理为主。前两年国家海洋局被赋予“综合协调海洋事务”的职能，这对于其加强履行综合协调海洋开发保护的责任，推进我国海洋事业发展具有深远的意义。

　　“流域与近海不仅在自然生态系统中存在着复杂的联系，同时也需要在管理上建立综合体制。”王斌表示，“但是，由于部门分割等因素导致流域管理与近海管理还存在许多障碍，需要以生态系统管理为基础，打破部门体制机制障碍，建立流域与近海的综合管理体制，以提高生态系统健康。”不少相关部门已经联合起来，进行了不同形式的协同工作机制。

　　今年3月2日，环境保护部和国家海洋局签署了《关于建立完善海洋环境保护沟通合作工作机制的框架协议》，其中包含一系列流域与海域环境保护协调合作工作内容，按照“陆海统筹、河海兼顾”的原则加强陆源污染的防治工作，共同建立污染物总量的控制制度。根据《框架协议》，双方将加强海洋功能区划和环境功能区划工作的沟通协调，根据海洋环境保护的要求，作好区划之间的合理衔接和监督管理。双方共同建立海洋环境保护数据共享机制。环境保护部把陆源污染监测数据及时传递给海洋管理部门，海洋部门则将陆源污染排海监督评价情况及时报送环境保护部门，共同建立陆地与海洋环境监测信息的共享数据库，并逐步建立环境监测数据的统筹分析、共同评价机制。

　　创新，从立法到规划

　　近年来，我国有关部门逐步通过行政、立法等层面的创新不断加强对海岸带的保护。《海洋环境保护法》于10年前修订时，就高度重视对陆源污染综合治理。其第31条就规定，环境保护部门和水利部门要加强入海河流管理和污染防治，使河口水质处于良好状态。此外，国务院还专门制定出台了《防治陆源污染损害海洋环境管理条例》。

　　2002年1月1日起实施的《中华人民共和国海域使用管理法》，是推进我国海洋管理法制化建设的重要标志。

　　除了国家层面上的设法，很多地方立法机关也出台了一些地方法规，规范当地的海洋利用和管理工作。江苏省早在1986年就制定了省级行政法规《海岸带管理暂行规定》，1991年又颁布了地方性法规《江苏省海岸带管理条例》。山东青岛也制定了《青岛市海岸带规划管理规定》。

　　除了依靠强有力的法制保障，科学、前瞻、可执行性强的发展规划对强化海洋综合管理，实现海岸带的可持续发展也必不可少。

　　“这几年，我国有关部门组织制定的两项重要的与海洋环境保护有关的总体规划————《渤海环境保护总体规划》、《长江中下游流域污染防治规划》，均开创性地将流域污染防治与海域环境保护联系起来。”王斌告诉记者。

　　《渤海环境保护总体规划》于2008年底获国务院批准，该规划将环渤海13个地级市的陆域及流域污染防治与渤海海域环境保护密切联系起来，此外还纳入了流域综合管理、海岸带湿地保护、海洋生态系统修复等新内容。

　　《长江中下游流域污染防治规划》于2009年底编制完成，是第一个将海洋环境保护纳入陆地流域污染的规划，海洋部门作为编制单位之一参与其中，并基于全流域污染防治部署，提出长江口邻近海域一系列污染防治和生态保护措施。它采用了类似渤海规划的思路，将海洋污染控制与生态保护列为规划的重要内容，并提出了一系列专项任务。

　　随着“十一五”规划即将完成，各部门、各地方都在抓紧“十二五”规划的编制工作，而其中的“海洋味”也越来越浓。

　　今年初，环境保护部会同12个部委和23个省区市启动了《重点流域水污染防治“十二五”规划》的编制工作，该规划亮点之一就是加强了“海洋特色”：其四大原则之一的“流域与近岸海域协同保护”，充分考虑了近岸海域环境容量要求，加强流域和入海河流的水污染控制；其六大规划任务设计之一“海域生态修复”，与工业污染源、生活污染源、农业污染源、流动污染源、淡水水域生态修复并列。该规划还将沿海工业园区的污染防治列入重要内容，在设置流域污染控制断面时，充分考虑入海河口断面水质。同时，与以往仅重视COD指标相比，将氮、磷等纳入海洋主要污染要素污染防治目标，客观上促进了海洋环境质量提高。

　　保护海洋从陆地着手

　　任 意

　　沿海地区排放的工业和生活污水将大量污染物携带入海，给近岸海域，尤其是排污口邻近海域环境造成巨大压力。陆源污染物排海已在很大程度上制约了排污口邻近海域海洋功能的正常发挥。

　　值得关注的，还有海洋生态问题。河流入海是把淡水注入咸水，会在近岸海域形成一个盐度梯度。但是，随着工农业用水的大量增加，淡水资源已经过量开采，入海径流大大减少，甚至消失了。盐度梯度也随之减弱消失，非常不利于生物的繁殖，从而损害海洋生物多样性。

　　总而言之，海洋污染问题、生态问题，大部分根源在陆地。防范海洋污染，尤其是近岸海域的污染问题，就必须主要从陆上着手。在这方面，福建省厦门市就提供了一个很好的范本。为维护海洋生态环境，厦门市政府于上个世纪90年代起实施了一系列政策、措施来统筹陆海发展，规范海洋资源的开发利用。他们在扩大海洋资源开发规模、发展海洋经济的同时，积极实施海洋和海岸带综合管理，探索出了一条“立法先行、集中协调、科技支撑、综合执法、管海一盘棋”的成功道路。在海洋环境得到有效保护的同时，厦门经济也迅速发展，2009年实现地区生产总值1623亿元人民币，人均GDP超过9000美元。

　　在加大陆源污染治理的同时，我们还要通盘考虑海洋生态的修复问题。从淡水的来源来看，因为陆地的淡水资源极度匮乏，短时期从根本上改善海水的淡水注入量，恐怕比较困难。这就要求我们建立流域管理和海洋管理相衔接的区域管理综合体制，共同改进海洋生态。我们还可以通过建立若干海洋保护区，限制不合理的粗放型开发，从而营造海洋生物的栖息地，改进它们的栖息环境。

　　前不久公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，发展海洋经济要坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力。这为我们统筹陆海发展，综合管理海洋事务，合理开发利用宝贵的海洋资源指明了方向。

　　21世纪是海洋的世纪。我们要保护好海洋，科学地利用好海洋，这样海洋既能为解决当代人的问题作出贡献，更能造福我们的子孙后代。