开展PPP项目要三思而后行

本报记者崔煜晨

去年以来，在市政公用领域，PPP项目拖欠账款现象屡有发生。地方政府信用出现问题主要有两个原因：一方面，一些地方财政状况恶化，对财政可承受能力评价和项目识别评估不足，导致后期支付出现困难；另一方面，确实存在一些地方政府缺乏契约精神的问题。

从2014年财政部力推PPP模式开始，相关部委也在不断出台文件，从PPP项目两个重要的前置条件——财政承受能力论证和物有所值（VFM）评价入手，规范项目全生命周期的操作，化解支付能力不足的问题。

财政部于2014年11月底发布的《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金［2014］112号）中，规定在项目识别阶段中的项目发起时要提交初步实施方案，以确保在对项目方案进行充分论证后，再进行物有所值评价和财政承受能力论证。

此后，不到一个月内，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展政府和社会资本合作（PPP）提出具体要求。随意见一并印发的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，把PPP项目全生命期分为5个阶段（识别、准备、采购、执行和移交）、19个步骤。

2015年2月，财政部和住建部印发《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，其中提出规范PPP项目操作流程，推介项目要进行财政承受能力验证。

“对政府的财政可承受能力进行评价关系到对政府履约能力问题的化解，具体文件出台后，如果评价一个地方政府没有履约能力，就不能开展PPP项目了。”大岳咨询公司总经理金永祥评论这一政策时认为。

同年4月，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，不仅规定了PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等；还详细规定了PPP项目支出预算和能力评估。

当时业界认为，这份文件与业界期待已久的“有所值文件地位同等重要，再次帮助论证PPP项目“能不能干”。

去年12月28日，业界期待已久的《关于印发的通知》终于面世。这是财政部首次颁布物有所值评价指引，《指引》指出，由于实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段，各地应当依据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作，有效期两年。

本月征求意见的《PPP项目财政管理办法》也明确了财政部门在开展物有所值评价时，应当对项目实施方案进行分析论证，确保项目回报机制清晰、风险分配框架合理，并明确项目回报机制和风险分配框架的评审因素。

有专家认为，这意味着初步实施方案制作及论证成为必经程序，明确初步实施方案作为物有所值评价的依据，财政承受能力论证则以初步实施方案和物有所值评价报告作为依据。“至此终于厘清初步实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证的逻辑关系。”