污水处理委托运营模式的回眸与展望

　　委托运营能否成为污水处理市场主流模式，并给专业的服务提供企业带来利益？今年以来，随着江苏省常州市武进区污水处理委托运营项目的实施，这个话题逐渐受到关注。8月11日，合肥十五里河污水处理厂运营权招标结果出炉，中标候选人为阜阳创业水务有限公司，中标单价0.256元/立方米。8月13日，海南省水务厅在中国水网首发《海南省16座污水处理厂打包委托运营项目招标公告》，委托运营模式在探索中迈出新的一步。

　　武进污水处理委托运营项目是典型的小规模污水处理厂捆绑委托运营，武进水务局将本地区的三个污水处理项目捆绑进行委托运营招标，大小搭配，运营企业可以统筹安排其技术、人力等资源，通过资源的优化配置降低运营成本。

　　对于深圳市大通水务有限公司（简称“大通水务”）来说，获得这个项目的过程是在争议中进行的，业内人士质疑的焦点是“处理每吨污水0.385元运行费用，要实现一级A排放标准”，这不是亏本生意吗？

　　4月12日上午，武进区污水处理厂委托运营项目正式签约，8万吨/日的城区污水处理厂已经由大通水务接手运营。除了城区污水处理厂，4万吨/日的武南污水处理厂正在委托大通水务调试，1万吨/日的邹区污水处理厂则在9月份交给它运营。迄今为止情况如何呢？

　　引进大通水务的武进水务局是污水处理厂的监管单位，8月13日，武进水务局局长是峰对中国水网记者评论说，的确，前两个月大通水务是亏损的。刚开始的恢复性改造，动用人力成本比较大是其中一个方面，另外一个原因就是前两个月的进水COD较高。第一个月吨水电耗要0.42—0.43元，7月份则降低到0.25元，他觉得0.3元是盈亏平衡点，0.25元应该能够进入微利状态。同时，大通水务将进行规模经营，以后另外两个污水处理厂全部开始运营，成本还会降低。

　　在接受中国水网记者电话采访时，大通水务副总经理郑海良也坦承“前两个月是有亏损”，但他认为这很正常，因为“任何一个公司，前期的开办费等都比较大”。

　　郑海良说，当初0.385的报价是慎重的，当然是偏低些，但是是可以接受的。目前在武进的各项工作进展比较顺利，通过几个月运行，生产等各个方面已经开始逐步理顺。

　　大通水务对未来是比较有信心的，现在面临的比较大的一个困扰就是进水。前些天，有公司将未处理的工业废水直排管网，好在武进水务局查处违法排污的力度很大，所以上个月城区污水处理厂进水水质明显好转，直接对出水水质和成本有比较大的影响。

　　对于网友的尖锐评论，郑海良说，大通水务面对可能存在的各种困难，会采取比较好的措施来应对。到目前为止，这个项目进行的时间还比较短，人们很难得出一个客观的判断。“这个价格，我们可能赚不了太多的钱。但是也不至于亏得想大家想象的那样，我们的目标是有所盈利，当然这个是通过节能降耗、成本控制、优化工艺各项运行参数等来实现的。”

　　那么，在亏损状态下的大通水务实际表现能让监管者满意吗？

　　是峰认为，大通水务获得武进项目是一个战略性的举措，跳出珠三角成功进军长三角。这三个月来，大通给他的印象是“很敬业，很专业，运营数据也比较诚信”，可以说是为了维护自己的声誉，不计成本。

　　因为大通面对的是一个有经验的监管队伍，武进方面还特聘了江苏省污水处理知名专家、南京市排水管理处高级工程师曹吴苏参与进来。相互切磋、磨合中，逐渐进入了正常状态，在这个过程中，合作双方都坦诚相待。是峰强调：“我们是合作伙伴，又是对手，我要对它监管”，他说，如果大通保持前三个月的精神，这个项目肯定会成功，这个取决于它，从它目前的表现来看，是尽心了，也尽力了。

　　在加强监管的同时，武进水务局也表现出合作的诚意。以前对于工业企业的超标排放是自顾不暇，现在终于腾出精力了。大通对城区厂的运营进入了第三个月，进水COD在300以下，而当初合同中的规定是500以下。下半年，武进水务局还将把工业污水排放监控体系进一步完善。

　　是峰感叹道：污水处理行业需要不断完善监管方式，不断进步，作为监管机构真是如履薄冰啊。经过努力探索出来的委托运营模式让他满意，他花费时间调研了多种污水管理模式，最终选择了这种模式，并为在全区实现污水处理的整体升级在不懈努力。将几个污水处理厂委托大通进行运营后，武进水务局现在把工作重点放到了剩余污水处理厂的整合及管网管理、建设上。

　　对于武进污水处理委托运营项目的前景，是峰对他的团队常说的话是，我们要经得起考验，至少我们要对我们的选择负责。他认为，委托运营项目中，甲方专业，就迫使合作的运营公司更专业，合作的过程也是相互切磋、提高的过程。

　　8月13日，海南省水务厅在中国水网发布公告，称海南省人民政府决定将海南省新建的16个污水处理厂以公开招标方式选择运营商，运营期限为5年，运营期间不涉及项目资产权益变化。通过资格评审确定每个项目包3家以上运营商入围，入围运营商（只能就其中一个项目包）提出运营费报价和《运营方案》；组织公正评审确定最终的运营商，与其签署《运营服务协议》。

　　16个污水处理厂分为两个项目包，每包均有8座污水处理厂，总处理能力分别为14.1万吨/日和14.2万吨/日。这些项目都将在今年年底或明年年初建成。

　　与武进项目同属一个行政市域不同，海南污水处理委托运营项目招标主体为海南省水务厅，涉及到16个县（市）。

　　2009年4月，清华大学水业政策研究中心应海南省水务厅邀请，在调研基础上提出了《海南省污水处理厂运营模式的分析与建议》。海南省政府和水务厅以战略的眼光和水务体制创新的精神，经过多方调研，结合海南省污水处理产业发展的优劣势分析，科学地采用了中小县（市）污水处理运营整合招标的模式，让运营服务进入市场，既体现了政府公共服务的责任，也体现了以效率为核心的市场因素。不仅符合科学发展观，落实节能减排目标，同时也符合海南省生态建省的发展战略方向。

　　打破县市分割，从省级层面对全省污水处理统一管理，采取捆绑委托运营模式，为此，海南省方面邀请了有经验的深圳万德咨询公司进行专门的咨询服务。

　　据中国水网了解，海南项目得到业内主流企业的积极响应，该项目也势必将成为我国污水处理运营模式的创新典范。

　　清华大学水业政策研究中心主任、中国水网总编傅涛博士对这个项目的推出表示赞许，同时他建议，有一些新问题需要引起重视。

　　首先是低价中标问题。价格是确定服务对象的最重要的因素之一，但是不是唯一因素。他担心，过低服务价格会带来服务质量的难以保障和运营过程的讨价还价。

　　海南捆绑招标已经成为备受行业关注的污水减排战略重要的机制试点项目。在试点过程中，会有一些不可测的风险因素，因此一个有余力的、相互信任的合作伙伴是保障试点顺利进行的基础。而过低、过紧的服务价格，会让所有的风险进入政府。可能会因为意外的风雨让试点接受过大的考验。

　　如果实行简单的低价中标，就可能在结构上产生较大的瑕疵，一个备受关注的试点，这个瑕疵将会在今后的运营中被放大。

　　因此，在招标结构上需要设定合理的服务价格区间，低于合理区间的价格为废标，区间确定的具体方法可以由咨询机构设计。在合理的区间服务价格之内进行服务质量和服务的竞争，需要将服务机构的主要精力引导到服务保障之中。

　　其次是关于业绩门槛问题。服务质量竞争的关键是能力的竞争，而最能体现能力的是业绩，业绩最能说明一个专业公司的水平。

　　环境服务的事件日益社会化，而环境服务的基础背景日益复杂，要求日益提高，越来越多的地方政府因为突发环境事件而受累，而一个服务公司的品牌和能力是规避风险的最有效的保障。这就要求对服务设置较高的进入门槛。门槛的核心不是资质而是业绩。需要考虑资质，只是业绩更加重要。傅涛说，表现业绩的主流形式，不仅是自己报名的项目名单，而且要网上业绩公示，兼顾行业的绩效评价以及用户的服务评价。 

　　记得经济学家郎咸平有则比喻：产业资本与金融资本是翱翔在中国天空上的两只秃鹰，他们是吃尸体的。有专业人士评论说，应当把金融看成一种工具，用好了很好用，但是作为一种工具，它只能充当一种辅助的手段，去为企业成长这个大目的服务。水行业内，也不乏被金融资本公司收购的企业，最终这些企业的收入会被“吃”掉，而不是投入到自身的成长中。所以，傅涛博士说，整个行业应当倡导运营服务，而不是一味强调投资，委托运营这种模式将有助于水业企业自身的发展，而不是为金融资本服务。

　　污水处理行业，专业化的运营服务应该获得收益，虽然目前状况还不容乐观。为什么在武进项目上，大通水务能够承受亏损之痛呢？傅涛说，这是因为它不用考虑资本收益，所以能报出0.385元的价格。对于单纯的投资公司/机构来说，这样的项目收益太低，可能“食之无味”，但是大通长期在行业内从事运营业务，它没有给资本“打工”，所以不嫌弃这样的项目。

　　我国污水处理行业的市场化改革实践已经证实了特许经营制度的可行性，随着我国污水处理市场的逐步成熟，地方政府以及企业对于污水处理行业的市场机制的了解程度也逐步加深。中央政府对污水处理行业的特许经营制度给予了肯定的评价，同时也提出了关于污水处理行业进一步市场化改革的模式探讨，污水处理的公共服务属性以及高沉淀资本的特性，简单在资产环节引入竞争机制具有现实矛盾长期化的问题，会造成服务价格的高涨，很多国际经验以及近年来我国在委托运营模式上的尝试都证实了将污水处理行业产权与经营权分离的可能性和可行性，这是有效推进我国污水处理行业特许经营制度的重要手段。

　　在城市供水、污水处理市场化改革初期，地方政府由于缺乏设施建设资金，以BOT等模式吸引社会企业进入污水处理市场，社会投资企业带来了设施建设所需资金，也带来了优秀的管理经验。随着国际金融危机以及国内金融市场的变化，社会投资企业在融资方面出现了困难，投资企业对于资金需求较大的BOT、TOT等模式的项目越来越慎重，相比之下，资金需求较小，重在运营环节竞争的委托运营模式更受青睐。

　　傅涛说，污水处理设施的中小型化和分散化已经发展成为中国污水处理行业的共同趋势，是表征污水处理行业产业发展成熟的标志性指标之一。美国15000座污水处理厂中75%以上的污水处理厂为0.5万吨/日，德国的污水处理厂中仅有不到300座为10万吨/日的污水处理厂。设施的小型化和分散化必然会造成设施运营管理的分散，因而设施运营环节的整合是确保设施运营效率的方式，也是一种必然的发展趋势，例如法国17000个污水处理合同中主要集中在三家专业运营公司。

　　此次海南省推出的16个项目规模都比较小，都在0.5-3万吨/日之间，在海南省进行调研阶段，傅涛即结合海南省污水处理产业发展的优劣势进行分析，建议其污水处理采取核心城市集中，中小县市运营整合的模式。针对经济发展、设施规模、支付能力等条件较好的海口、三亚两个城市可以单独考虑投资运营模式（如BOT、TOT）；对其他县市项目，则打破县市分割，从省级层面对全省污水处理统一管理，采取捆绑委托运营模式，确保全省污水处理设施的有效运行，实现减排目标。