“生态文明”的先行先试者（１）

    新华网浙江频道10月2日电（记者 许群）浙江省风景名胜区保护建设已经过了30多年历程。30多年来，浙江省风景名胜区几代人不懈努力，以规划为导向，一届跟着一届干，一张蓝图绘到底，终于建成较为完善的区域体系和管理体制，以较少的政府资金投入，保护了我国最优秀的自然和文化遗产资源，逐步形成了人和自然和谐发展的现代化建设新局面。

    资源保护是风景名胜区事业发展的核心内涵。30多年来，浙江省风景名胜区的保护理念不断提升，逐步实现由注重视觉景观保护向视觉景观、文化遗产、生物多样性、自然生态系统等方面综合保护的转变，由点状保护向网络式、系统式保护的转变，由注重区内保护向区内区外协调保护、共同发展的转变。

    进入新世纪、特别是“十八大”以来，浙江省把生态文明理念导入风景名胜区的保护与治理，尊重自然、顺应自然、保护自然，风景名胜区工作不断提升，管理体制日趋成熟，运营的市场化程度也日益提高，完成了由粗放管理向法制化、制度化管理的转变，由简单保护向科学规划和系统保护转变。

    “一区一策”，规划为龙头带动风景名胜区全面依法治理和建设

    我们所到之之处，谈起如何协调保护、治理、发展关系时，各地风景名胜区官员几乎不约而同、众口一词地说，保护是核心，规划是龙头，发展是目的。

    浙江省建设厅总规划师顾浩说，保护为本，不仅认识要到位，而且还要靠法律和制度来保证。而最大的法规就是规划，规划是“保护”这个核心理念的法律体现，是法治的依据和基础，是风景名胜区治理、建设和发展的龙头导向。只有龙头正了，治理和建设才能到位。

    他说，现在，我国经济特别是旅游经济处在大发展时期，对风景名胜区的压力越来越大，许多地方急于发展经济，创造GDP增长的政绩，有的不顾风景名胜区资源脆弱性、不可再生性特点，贪大求洋，大拆大建，甚至引入了开发区、度假休闲区等建设模式，给景区资源造成了“建设性”毁灭性的破坏；有的罔顾风景名胜区资源公益性、公共性特征，凭长官意志，随意将风景区的山水资源整体卖给私人，或把土地和经营权统统出让给开发商，还美其名曰“是市场化、资本化、产业化的改革举措”，结果给国家造成巨大损失。所以，在风景名胜区管理建设上再也不能搞“摸着石头过河”了，必须尽早顶层设计，否则会给风景名胜区带来不可逆转的重大损失。而所谓的“顶层设计”就是做好风景名胜区的总体规划。

    顾浩介绍说，浙江省在风景名胜区规划方面起步是比较早的。早在70年代末，杭州市在制定城市总体规划时，就将西湖风景名胜区规划作为单独一章进行制定，是我国最早修订的关于风景名胜区保护建设发展的规划。1982年，国务院公布了首批44处国家级风景名胜区后，杭州市将西湖风景名胜区总体规划独立出来，重新完善和修订，并上报国务院，这是我国第一部关于风景名胜区的规划，开了历史先河。以后又随着经济社会的发展，规划不断修订和完善，目前已经达到第四稿了。浙江省其他三处首批国家级风景名胜区“两江一湖”风景名胜区、普陀山风景名胜区、雁荡山风景名胜区也分别在八十年代初至中期完成了总体规划的制定。如今，浙江省的19处国家级、40处省级风景名胜区已基本完成总体规划的制定，有的已作了多次修订，有的不仅完成了总体规划，还完成了控制性详细规划和区域体系规划，形成了多层次的规划体系。如“两江一湖”国家风景名胜区纵贯淳安、建德、桐庐、富阳等7个区市县，总面积7300多平方公里，偌大范围的风景名胜区靠一个总体规划肯定有失于粗泛。因此，他们又以区县为单位制定区域性的总体规划，以更细致的二级规划确保保护、建设、发展的协调性落到实处。

    顾浩介绍，浙江省在制定风景名胜区规划方面突出了以下几个特点：

    一、突出规划的科学性。所谓科学性，首先是突出保护性开发原则，突出资源保护理念，科学划定风景名胜区保护范围，制定保护和开发建设的标准，确立保护治理的模式等，尤其对水体，森林、植被等自然景观和包括古代建筑在内的历史遗存等人文景观资源，充分考虑保持其原真性、自然性的要求。杭州市是这方面的典范，其规划要求沿湖一定距离范围内一般严控新的建筑，即便根据需要增添新的建筑，其建筑物的体量、层高、色彩、形制等都有规定的标准和限制，尤其是层高不得超过山际线。这些规划规定在执行中虽有反复但一直被坚守，尤其是湖西一带依然保持着三面环山的格局，树木葱茏，森林茂密，保持着十分自然的状态。2010年，联合国科教文机构组织专家来杭州验收西湖申遗，一位韩国首尔大学的女教授考察了西湖后十分感慨，她站在白堤上说，想不到临主城区这么近的西湖，居然“三面环山一面湖”的基本格局没有被破坏掉，按一般人想像，环湖应该早被别墅、湖景房、酒店等高楼大厦占用了，但西湖仍坚守着千百年来的基本形态。

    其二，规划科学性特征还表现在编制规划时的规范性、严肃性、全面性。规划是风景名胜区管理的根本大法，因此必须遵循规范的法律程序，不仅要经过多次专家论证，还要经人大审核通过，作为一部风景名胜区的《宪法》确定下来。顾浩说，浙江各地的风景名胜区规划都是经各地人大通过后，上报省里有关部门。省级以上的风景名胜区总体规划还得经省人大通过并报国务院。规划编制始终遵循“政府主导、公众参与、专家论证、科学决策”的原则进行，具有较强的科学性和规范性，符合风景名胜区实际，并与周边地区环境相协调。规划制定通过后，为保持规划的严肃性，一般不轻易改动，几代人一届接着一届干，一张蓝图绘到底。淳安县千岛湖国家风景名胜区自80年代初批准建立以来，已换了七、八届领导，但他们一届跟着一届干，始终以规划为导向，以保护水体为根本，消除污染性产业，发展旅游、休闲、健康等生态产业，将一个贫困山区县建成世界闻名的生态旅游休闲健身为主体的风情小镇。尤其难能可贵的是，保护生态环境，发展生态产业的理念已深深根植于这里的官员、百姓脑门中，变成了他们的习惯性意识。

    其三，规划的科学性还体现在其动态性的修订上。顾浩说，前面讲为保持规划的严肃性一般不轻易修改，但并不等于说规划一成不变。还是必须随着经济、社会、文化等各项事业的发展变化而不断修订完善。如杭州市西湖风景名胜区的规划已经修订了三、四次，“两江一湖”风景名胜区的总体规划也修订了两次。但这种修订不是按长官意志随意修订，而是经济、社会、文化事业经历了一定发展阶段，有了很大的变化，原有的规划部分条款不能适应，为了适应这种变化使之更符合实际，或为了完善原有规划，使之更细化更完美而修订，原规划的基本框架和许多基本原则的精髓是不变的。为保护西湖，自80年代末以来，西湖风景名胜区进行了十多年的“西湖整治和保护工程”，拆除了西湖周边的违章建筑，迁移出沿湖的许多单位和企业，打通了环湖道路，真正实现“还湖于民”。他们还按照规划要求对西湖的山水进行了治理，主要是铺设环湖的截污管道和引入钱塘江水给西湖换水，使西湖水质大大提高。进入新世纪以来，随着“西湖西进”和“西湖申遗”，原有的规划渐渐不能适应。为了西湖申遗，不仅要保持西湖山水的自然特色、西湖的特色植被和“三面环山一面城”的空间格局，还要保护好西湖24处历史文化遗存和十大题名景观，特别是恢复西湖原来的“双塔三岛三堤”的景观格局。这就需要在“西湖申遗”的同时推进“西湖西进”工程，而“西湖西进”光靠原来太子湾一个引水口就不够了，必须通过必要的人工干预，从西、南几个方向引入钱塘江水，并从东、北两个方向出水，实现一个月换一湖水。如今通过“西湖西进”工程，西湖共打通了6个进水口，9个出水口。与此同时，还采取生物治理的方式提高水质，在小南湖、北里湖、长桥一带广种萍水植物，形成丰富的植物立体群落，既净化了水体，又美化了环境。按照西湖风景名胜区管委会主任刘颖的话说，过去规划只解决人体躯干和主动脉打通的问题，现在规划更细化了，已到了要解决毛孔、血管和细胞的问题了。“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”，如今西湖里鱼儿欢腾，各种候鸟纷纷来此嬉水栖息，如果不是山绿了，水清了，天蓝了，鱼鸟会来吗？

    二、突出规划的个性化和多样性特色。

    顾浩说，浙江省风景名胜区不仅数量多，而且类型十分丰富，有田园型、山川型、湖泊型、海岛型、宗教型、陵寝型等多种类型，几乎风景名胜区的14种类型浙江省都具备。而如此多样化的风景名胜区用一种规划模式套用肯定不行，必须从各地实际出发，采取“一区一策”，即根据各地风景名胜区的不同类型和特点，包括它的地理位置、地形地容地貌、周边环境、历史风俗、生活样式等，来决定其规划范围、建筑样式、发展模式等，一区一规划，在普遍性基础上突出特殊性和个性化，以更加符合区域实际，使开发建设与周边景观环境更加协调。

    普陀山风景名胜区既是海岛型又是宗教型的国家级风景名胜区，在制定总体发展规划时他们注意突出宗教文化特点和岛屿特点，只做减法少做加法。普陀山岛屿面积只有13平方公里，但每年到岛上来朝圣拜佛的游客有600多万人，旺季的时候平均每天十几万人，将岛上挤得水泄不通。为了保持佛教清静净地，保证旅游安全，普陀山做规划时不是把增加旅游人口和收入作为发展目标，而是以提升品质和质量，美化、彩化、净化、静化岛屿为目标，有意识将主要开发建设项目如别墅区、排屋、度假休闲区、商业区等安排在周边的朱家尖、东港等外岛上，将住宿人口尽量迁移疏散出去，给普陀岛留下一定的空间和一份难得的宁静。

    “两江一湖”风景名胜区则是一种典型的山川湖泊型风景名胜区，跨界比较大，江水径流杭州市7个区市县。除了制定统一的总体规划外，他们还按流域分布情况制定区域性功能规划。建德市和桐庐县交界的“七里泷”，地处三江口以下，富春江大坝以上区域，这一带过去江水清澈，风光绮旎，著名的“太公钓鱼”“子胥野渡”“葫芦飞瀑”“双塔凌云”“七里扬帆”等景点就都在这里。两市县根据总体规划要求和自身功能区块特点，共同将这块区域划为重点保护区域，把分散居住在山里的老百姓迁移出来，集中居住到山下的风情小镇，以保护这一带水系植被不被破坏。如今“七里泷”一带植被更加茂密，景色更加秀丽，已成为远近闻名的“江南小三峡”。

    三、突出规划的竞争性特点。

    顾浩介绍，风景名胜区规划不是一般简单的设计方案，关系到区内外各方利益，特别是区内原住民的利益，也是关系到子孙后代的大事，不能“闭门造车”，必须公开透明，经过专家论证和民主听证会等程序，尤其是涉及老百姓切身利益的一些规划方案，如控制性详规等，不仅要与老百姓见面，还要有多个方案竞争，让老百姓选择。杭州市在这方面一直做得比较到位，涉及到西湖风景名胜区的每一个新的建设项目，如“八卦田景区”项目，“西湖西进”项目，杨公堤改造项目等，他们都要拿出几套设计方案向市民公布，听取老百姓意见，让群众评头论足。而且还把设计图纸、建筑模型及沙盘，在网上公布或在城区几个地方实样展出。“两江一湖”风景名胜区也是如此，他们把最近在三江整治工程中要推出的风情小镇、50里沿江文化长廊等项目的规划设计图纸早早地就向市民展示，展示的方案有好几套，由市民横挑鼻子竖挑眼，最终选出最佳最优的方案。“两江一湖”风景名胜区办公室主任孙喆评价说，过去我们在风景名胜区建设中有些项目建设老是档次不高，品质很低，粗糙难看，造成建设性破坏，除了施工的原因外，主要原因是规划设计没有做好，这就是“胎里疾”。如今通过竞争性选择方案，用市场化的方法选优，让最好的方案出台，或者把每个方案最好的部分集中起来，这样可以保证风景名胜区内的开发建设都保持品质优良。

    浙江省在规划设计中还推行了奖优罚劣制度，通过考核制度和责任追究制度，对优良规划设计方案进行奖励，或以奖代酬；对出现问题的项目倒查追踪，并实行终身责任追究制度。

    四、突出规划的产业化特色。

    顾浩说，规划是协调经济发展与资源保护的法规，只有调整好产业结构，使之符合资源保护与永续利用，才能真正做到保护和发展相协调，区域内和区域外的关系相协调；因此，浙江省在制定风景名胜区规划时，不仅注重空间规划，包括区域内资源保护规划、建设项目规划等，还根据主体功能区原则制定适合风景名胜区的产业规划。

    淳安县的千岛湖过去是新安江水库，既有发电蓄水功能，又是下游近千万人口的饮用水水源地。过去，受到生态功能的限制，许多产业禁止或限制发展，经济发展一直滞后，贫困县的帽子也一直脱不掉。挂牌国家级风景名胜区后，该县在制定总体规划时突出发展现代旅游业及其衍生的生态产业，把旅游业作为支柱产业，实行全县景区化，全业旅游化，不仅卖风景还卖生活方式，引进各方资金发展度假休闲产业，现在光是四星以上的宾馆、饭店、度假酒店就有十几个，每年接待游客达600多万；还开发水产业，农夫山泉和千岛湖啤酒名扬国内外；如今，旅游产业产值已占到国民经济总量的20%以上，其带动的其他产业总值已超过50%，获取财政收入20多亿元，已经脱掉了贫困县的帽子，经济社会形态也实现了从农耕社会直接向现代生态文明社会的跨越。

    规划的制定，只是完成了任务的一半，关键是如何把规划落到实处，依规办事，依规监管，依法治理。浙江省建设厅原规划处处长张延惠说，规划是整个风景名胜区保护治理的根本大法，是依法管理的基础和依据，不被执行的规划就是一张废纸，打折扣执行的规划，监管也到不了位，因此必须紧紧围绕规划，全面开展依法保护、治理和管理。

    据这位在规划法制管理岗位上耕耘了二三十年的女规划师介绍，浙江省在风景名胜区依法管理方面有许多是走在全国前列的。

    首先，围绕规划制定一系列保护、治理风景名胜区的法律、法规，以保障规划监管落到实处。30多年来，为了对风景名胜区实施强制性的保护与治理，浙江省出台了一系列法律、法规、规章及规范性文件，建立了符合我国国情的风景名胜区法规体系。

    在法律层面上，根据国家先后颁布的《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《风景名胜区条例》等与风景名胜区密切相关的10余部法律，制定了相应的实施细则，为规范风景名胜资源的综合保护管理提供了法律依据。

    在法规层面上，早在1981年，浙江省城乡建设部门就起草制定了《浙江省风景名胜区管理若干规定》，这是我国较早起草的一个关于风景名胜区保护管理的法规性文件，虽然比较粗略简要，但开了我国依法治理风景名胜区的先河。以后随着风景名胜区事业不断推进，《规定》也不断修改和丰富，到了1986年6月，在《规定》的基础上形成了《浙江省风景名胜区保护管理条例》，并经省人大审议通过，从此，浙江省的风景名胜区保护治理建设事业，步入了法治的轨道。2011年7月，又在原《条例》的基础上推出新的《条例修改草案》，使法制建设随形势变化而与时俱进。1986年的《条例》在全国有所创新，一是明确了在风景名胜区内进行建设项目必须具备“一书两证”，即建设项目选址意见书，建设用地规划许可证和建设工程施工许可证，这是从城市建设规范中学来的，使风景名胜区安排建设项目有法可依，也给全国风景名胜区建设树立了典范。二是明确了把风景名胜区建设纳入国民经济和社会发展计划，建立风景名胜区维护建设专项基金。为了落实《条例》，浙江省人民政府还下发了通知，要求各地转发省建设厅文件《关于对风景名胜区加强经济扶持的若干政策》，文件明确，从1990年1月开始，每年从省财政拨出一定款项（1990年为87万元），扶持风景名胜区建设维运。同时要求各地人民政府也相应拨出专项资金扶持风景名胜区建设维运。这项专项资金逐年增加，目前已增加到每年5000万元左右。

    第二，强调“一区一策”“一区一法”，也即要求各地根据上位法精神和要求，从实际出发，制定适合本区域的法律法规。张延惠说，因为各地风景名胜区规划是根据不同类型特点制定的，因此相关法规也须围绕具体规划制定和执行。

    1983年，在批准《西湖风景名胜区总体规划》的同时，浙江省人大常委会又审议通过了《关于颁布<杭州西湖风景名胜区保护管理条例>的通知》，这是我国第一部以法律形式制定的关于风景名胜区保护管理的法规，首次明确了西湖风景名胜区保护范围和外围保护地带的范围，提出了保护要求和保护责任，并对保护山体、水体、防止污染、湖中养殖、船只管理等都作出了详细规定，不仅使西湖保护治理建设和管理工作有法可依，也为全国风景名胜区的保护治理提供了宝贵经验。由于西湖风景名胜区地处“城湖合璧”的特殊地缘，区域的开放性和全天候管理模式，使其保护管理的任务比一般封闭式景区难度更大，因此，他们出台了一系列更为严格、详细的法律法规。如针对污染和偷钓的《西湖水域保护管理规定》；针对野导和宰客的《杭州市旅游管理条例》；针对申遗成功后进一步保护西湖景观的《西湖景观保护条例》；以及针对区域内交通管理的法规、针对区域内资源有偿使用、商业配套设施的《特许经营办法》等等，形成了比较完整的法律法规体系。

    第三、做到“有法必依，执法必严”。张延惠说，完善规划和可操作性的法律法规后，还须认真执行，真正实践风景名胜区发展建设的“科学规划，统一管理，严格保护，永续利用”16字方针，决不让法律法规“束之高阁”。

    楠溪江国家风景名胜区是以田园山水风光见长的风景区，因水美、岩奇、瀑多、林秀、村古而闻名遐迩。90年代，温州一位著名企业家要在景区内盖度假会所，未经审批就从当地村里租赁土地进行开发，投资300万元将土地都平整好了，沿江的泊坎都砌好了，有关部门得知后立即派建设厅副厅长为首的调查组下去处置，但这位企业家并没把他们放在眼里，“我认识林某某（当时的建设部部长），中南海我也随便进的！”他以为拿这话可以吓退调查组。副厅长胡理琛对他说，我不管你有什么来头，也不管你建设的出发点有多么崇高，一切按规划和法律办事，法规不准在这里搞建设，你就不能在此搞建设！调查组当即按法规给他开了停工通知和罚单，并要求其限期清退。

    西溪路处于西湖风景名胜区边缘，虽不属于核心保护区，但仍是风景名胜区外围保护区域，浙江大学西溪校区也在此地。2000年以来，杭州市大力发展IT、互联网和文化创意产业，浙江大学是主力军单位，他们打算在校区的玉泉山后面创办科技园区，省市相关部门都同意了，还给以许多优惠政策。当审批环节最后到达施奠东所在的规划专家小组时，被一票否决了。施奠东说，项目很好，但有规划和条例在啊，规划和条例规定西湖风景名胜区外围地带不许开山挖土，不许砍树，而你要开六七米的坡，砍几百棵树，这怎么行啊。规划和条例是省人大通过的，是法律法规，任何人都不能违反，市长也不行。最后，这个项目移到离风景名胜区较远的地方去了。

    另外，对一些规划制定前已经申报审批但与现行规划有冲突的建设项目，只要没有开工建设，浙江省也采取调整或重新审批。千岛湖景区有一个岛屿的建设项目在规划制定前就已通过县政府招商引资出让给一家外来企业开发了，是作为这家企业为淳安修筑环湖道路的补偿项目。规划调整后，这个岛屿及其周边区域成为核心保护区域，项目用地需要调整。一开始，这家企业认为他们是县政府招商引资进来的，手续完备，是合法开发商，而且企业也为千岛湖交通建设事业作出过贡献，政府收回既违反合同又不讲情面，因而不肯让出这块上佳土地。还威胁说如果县政府收回土地就是违反合同，将依法起诉，要求赔偿损失。管委会耐心做他们工作，对他们动之以情，晓之以理，首先承认他们是合法开发商，对他们支持风景名胜区建设表示感谢。同时也告诉他们规划已经调整了，规划是风景名胜区的根本大法，其他的法要服从规划这个大法，希望他们能服从大局，进行调整。在这个前提下也承诺另外调整土地供其开发，并补偿他们前期开发损失的费用。最后，这家开发商愉快地服从调整，另觅土地进行开发。

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