“生态文明”的先行先试者（１）

    九九归一，”主龙”抬头引导“九龙治水”

    在调查中，原建设厅规划设计处（兼管风景名胜区）处长、现浙江省风景名胜区协会副会长丁夏君与记者谈起一个非常有趣的现象：解放前，一个乡村风水师就能管好一个村庄甚至一个乡镇的规划建设，包括村落的布局，道路、水系和建筑的走向，细到房屋的朝向、体量的大小、建筑物的形制和色彩等，都能与周边的自然山水环境相协调。而如今，插手管理的机构层层叠叠，七八个大盖帽反而管不好农村的规划建设，包括风景区的规划建设。究竟是什么原因？丁夏君分析，虽然现代化发展比过去复杂得多，有许多不可比的因素，但解放以来，规划建设一直以城市为中心，农村特别是风景区建设管理基本处于空白或放任自流状态。村庄规划杂乱无章，建筑物形状难看，色彩混乱，用材低劣，功能单一，不仅房屋寿命不长，还造成强烈的视觉污染。许多摄影师到乡间和田野创作时，已经摁不下快门了，他们惊呼，乡村田野已没有美景了，都被丑陋的建筑物挡住了！

    另外，为争夺利益一涌而上，多方插手，多头管理，也是造成风景名胜区建设性破坏的主要原因。

    记者调查发现，由于风景名胜区资源具有独特性、唯一性和垄断性，特别是对促进现代旅游业、推动当地经济发展及劳动力安置等具有不可替代作用，因而具有高利益性和高回报性，已成为一块人人觊觎的香饽饽，不仅社会上许多利益集团和个人纷纷前来争抢，许多政府部门也纷纷跟进，借口各种名义插手管理，有时，同一块区域竟然挂十几块牌子，带七八顶帽子，如“自然保护区”“森林公园”“地质公园”“旅游度假区”“文保单位”“历史文化名城名镇”“水利风景区”“湿地公园”“湖泊保护示范区”“佛教圣地”等等……涉及城建、土管、环保、地质、旅游、农业、水利、林业、文保、宗教、文化、商业等十几个政府部门，按理说那么多部门重视风景名胜资源保护是件好事，但由于因利益问题一涌而上，谁都要插手，谁都要来管，结果力量都互相抵消了，形成“九龙治水”局面，一方面造成管理混乱，谁都管等于谁都不管，结果谁都管不好；另一方面，造成风景名胜区“五马分尸”的格局，你占一块我分一块，使资源的空间格局非常混乱，交叉重叠，政出多门。

    从纵向来看，我国的风景名胜区不仅要接受国务院行政主管部门的管理，还要接受地方政府的管理；风景名胜区名义上是由国家、省、地方三级政府共同管理的，但具体日常事务管理却由地方政府主持。由于分工侧重点不同，各级政府很容易从自身利益出发，在管理重点和方式上会出现明显的倾向性。地方政府是风景名胜资源实际的占有者，面临财政上的压力，而手中又抱着“金饭碗”，受利益的驱动，不可避免地要对景区进行开发。但国家与省一级主管单位的现有政策却着重于风景名胜区的“保护”，在“经营”方面缺乏相应的政策规定，不能适应现状，政策执行力度差。在实际工作中，地方政府缺乏上一级经营方面的指导，风景名胜区管理机构在“保护”与“开发”的夹缝中生存，处于两难的境地。虽然他们因地制宜地采取一些措施来平衡这些矛盾，但是由于没有具体而明确的法律依据，行政手段缺失，因此一旦利益矛盾冲突发生，就会出现很多难于解决的问题。

    从横向来看，风景名胜区内除主管部门外，还涉及多个部门。由于各部门都有各自职责，行政隶属关系复杂，且有各自的利益，因而矛盾和冲突较多，容易形成各部门之间的权力重叠，多头管理，或者形成权力真空，使资源管理的整体效率的低下，资源保护、管理和开发利用都存在一定难度，往往造成对自然和文化资源的破坏，牺牲国家的整体利益和长远利益。此外，还有一些部门在国家法定保护地内圈地盘，挂牌子，严重干扰和影响了国家法定保护地的管理，造成“一区多名，一区多级”。而一些地方为了追逐利益，加大开发力度，忽视保护职能和监管程序，表现出重开发轻保护的倾向，还导致违法违规建设。如一些地方对严格保护，限制发展的风景名胜区心有余悸，申报和建设不力，却热衷于有利可图的旅游度假区、休闲度假区的申报与建设。

    针对这些情况，浙江省采取“九九归一，统一归口管理”的做法，让“主龙抬头”，从而牵制和引导“九龙治水”。

    首先，浙江省人大和政府通过规划和条例等立法手段，明确省建设厅是省人民政府委托管理风景名胜区的唯一行政管理部门，风景名胜区归口省建设厅统一管理，统一规划，统一审批，统一监管，其他部门以及地方政府根据自身职责协助管理。

    归口管理后，浙江省建设行政管理部门主动承担起职责，开展了全方位的保护治理监管。一是较早开展申报工作，摸清家底。早在70年代末80年代初，省建设厅就发文动员全省各地普查资源进行申报，当时申报的景点景区有400多个，基本做到了应保尽保，为保护风景名胜区赢得先机；二是立即着手开展规划和立法工作，比较早地形成了全省完整的规划体系和法规体系；三是依法开展监管工作，实施严格的管理，并根据保护治理好坏进行奖罚。如开展先进风景名胜区评奖活动，风景名胜区最佳规划和图标设计竞赛活动以及风景名胜区安全评奖活动等等；四是开展各种培训，提高风景名胜区工作的管理水平。

    第二，在省级归口管理的前提下，具体到二级三级管理层面时，则根据区域类型和各地经济发展的实际，选择不同类型的管理体制和模式。如有的风景名胜区地处城市或经济发展集聚区，则由地方政府牵头，城建、规划、土地、旅游、环保等部门都派驻机构，齐抓共管；有的风景名胜区地处偏远，森林茂密，地质悠久，则在建设部门统一管理的前提下，相关的林业、地质部门也介入管理；有的湖泊型、湿地型、库区型风景名胜区，则水利、农业部门也介入管理；有的海岛型、宗教型风景名胜区，则海洋、宗教部门也参与管理；……总之，区域类型涉及哪些专业部门，哪些专业部门根据自身职责参与管理，哪种方式和体制对保护治理发展有利就采取哪种方式和管理体制，哪种方式和体制顺就采用哪种方式和体制，但“万变不离其宗”，保护仍是第一原则，在“主龙”的统一管理下，各部门形成合力，各司其职，唱好“九龙治水”的大合唱。

    杭州西湖风景名胜区最早由园林管理局（建委下属部门）管理，由于西湖景区内文保单位比较多，于是将园林、文保两个单位合并成“园林文物保护管理局”（简称“园文局”）一个部门进行管理，但管理体制仍然不顺。西湖景区占地面积60多平方公里，大多处于西湖区的行政管辖范围，区内当时还有一个乡，两个街道，十几个行政村，两万多人口，当地发展经济的愿望很强烈，农民要砍树要盖房，区里要招商引资办企业，保护和发展形成强烈的对立和矛盾，给管理上带来极大的难度。原市园文局局长施奠东介绍说，当时的管理就象跳摇摆舞，园文局要求保护森林，拆除违章建筑，迁出企业，西湖区有的乡镇街道则暗地里鼓励农民砍树致富，引进企业发展生产。……为了消除这种混乱状况，理顺管理体制，杭州市于2002年专门成立“西湖风景名胜区管委会”，与市园文局两块牌子一套班子，并将区域内的一个街道，9个村6个社区，3万多人口全部划归管委会管理，除了人大、政协、法院、检察院，其他政府职能齐全，相当于一级政府机构，实施行业管理、专业管理和行政职能管理三结合的管理模式，这种管理体制和模式，将原来无法在区域内实施的规划、建设、交通、财政、景中村治理的复杂问题化繁为简，有效地管理起来。如交通拥堵是景区非常头痛的问题，过去要治理涉及的单位太多，往往因扯皮推搪而不了了之。统一管理后，管委会与交通管理部门根据实际状况和市民意见拟定治理方案后，经市人大和政府通过就可执行。目前，西湖景区实施周末和节假日单双号限行、外地车辆到车辆交换中心停放，换乘公共交通进入景区等措施，减轻了景区交通压力；沿湖许多景区一早一晚经常有市民在那里练歌或跳广场舞，歌声和音乐声十分响亮，经常吵得附近居民无法入睡和休息。管理人员也曾多次前去劝阻和协调，希望他们降低声量。但这些市民都是表现欲极强的人，他们认为这是他们的权利，声音不大谁来围观？确实，打通环湖本来就是“还湖于民”，为市民服务的，市民在景区内唱歌跳舞娱乐也十分正常，这是他们的权利。但一部分市民的活动严重影响另一部分市民的工作休息，这对矛盾该如何解决？西湖管委会采取立法的方法，在大量调查研究和征求市民意见的基础上，拟定了相关的法规，规定声贝不能超过50分贝，并对一早一晚的时间也予以限定。法规经人大通过后，具有了强制性效果，扰民的现象大为减少了。这种管理体制上的“西湖模式”目前被全国各地许多风景名胜区效仿。

    一体为主，多部门合作，同时又随着形势的变化，工作重心的转移而变动，这是浙江省在管理体制上不断创新的做法。“两江一湖”风景名胜区过去放在建委名下，采取以建设部门为主，各部门参与的管理体制。随着保护治理建设的工作日趋成熟，包括规划制度的建立完成，保护意识的深入，特别是“三江两岸整治工程”的完成，旅游业及其衍生的生态产业的发展上升为主要工作，因此杭州市根据发展的需要，将风景名胜区划到旅游商贸委管理，实行以旅委为主，各部门参与的管理体制，省一级仍是建设部门管理，使该风景名胜区保护和发展步入良性循环，2014年该区域旅游人口达到600多万（近3000万人次），特别是乡村旅游被带动起来，沿江农民人均收入跃居全省前列。

    无论风景名胜区是国家级、省市级还是区县级，最后都落在地市或区县属地管理。而越往基层则情况也越复杂，管理形式也越多样化。因此，浙江省在归口建设部门统一管理的前提下，根据旅游业发展为主的态势，在地市以下采取与旅游部门协同管理的体制模式。

    目前，浙江省风景名胜区标准化的管理体制与模式大致如下：

    省级层面：归口浙江省建设行政管理部门统一管理，一般管到国家级、省级风景名胜区，大多挂牌“XX国家或省风景名胜区管委会”；

    地市级及以下：则由建设部门或旅游部门协同管理。目前，全省各地市县以下风景名胜区基本上都挂“风景旅游管理委员会”或“风景旅游管理局”的牌子。

    淳安县千岛湖风景名胜区面积大，区内包括了村庄、耕地与大片水域，水域管理、土地管理、林地管理又分属各个部门，当地风景管理部门在管理上面临很多困难，经常需要县政府来协调。以游船的行业管理为例，虽然“在景区范围内的经营必须经过风景管理局的批准”。但事实上，风景管理局只能对该经营是否符合规划进行控制，但具体经营其实是以工商登记为准，湖内的游船只要通过公安局航管处与工商局的审批，就拥有了合法经营的权利，因此在管理上出现了很多问题，不利于景区的保护。比如游船之间的恶性竞争、服务质量低下、零船费、负船费等等，景区旅游产品的售后服务得不到保障。如果要规范管理，涉及包括工商、物价、税务、航运等等不同部门的职权范围与利益，更难于协调。为规范景区经营，成立了淳安县千岛湖景区综合管理处，相关部门合署办公。于2004年4月下发《游船“六统一”接待管理操作办法》，明确湖内游船经营的“六个统一”，即“统一接待、统一调度、统一船价（分类）、统一结算、统一考核、统一服务标准”。并对游船管理的未来发展提出了具体的操作设想，跟财政部门合作，通过税务局税收调节来引导游船业主自主成立规范公司，让小业主变成股东，逐步实现游船的国有控股，以公司体制将游船的分散经营逐步转移到集中经营，最后形成游船与景点的统一经营与统一管理，并实现国有控股。在综合管理取得经验的基础上，淳安县专门成立了“千岛湖风景旅游管理委员会”来管理千岛湖风景名胜区，政府把许多政府的行政管理职能都委托其行使，如把保护治理监管的专业管理职能和规划设计、产业发展、资产管理、项目审批等行业管理、行政管理职能都统一起来，其下还成立国有的旅游开发建设公司，将投资建设、资产增殖的功能也兼管起来。管委会主任方阳说，其实，这个“风景旅游管委会”就是一个小政府。

    对于象普陀山这样的海岛型宗教型风景名胜区，除了委托其行业管理、行政管理职能外，还赋予其宗教管理的职能。市里民宗局参与管委会的管理，管理机构延伸下来，由管委会统一管理。管委会与当地佛协和谐相处，政教事业共同协调。佛协实行三个统一管理，即各个寺庙的人事实行统一管理，财务统一管理，基本建设统一管理，会长由大和尚（总方丈）担任，副会长由各大寺庙的方丈担任，监院以上职务由协会决定任命和交流；财务也统一管理，并接受有关部门的审计；基本建设项目由协会审核后统一报管委会审批。涉及到岛上的基本建设项目，管委会也会征求佛协的意见。区外的事，佛协解决不了的，管委会帮助解决，政府解决不了的，佛协帮助解决；区内的事，双方协调解决。如为了保持佛教圣地的清静清净，管委会根据佛协的要求，协助他们将占据寺庙、佛堂的渔民和外来人口都清除出去，并采取了快进快出的措施，使留守岛上的人员保持在最少的程度。每年政府都要到香港招商引资，佛协就配合政府到香港摆“千人宴”，几千人搭起桌子吃素斋，场面非常壮观轰动，提升了普陀山的影响面。门票收入也实行合理分配，景区门票归政府收入，寺庙门票归佛协收入，2014年，双方各得门票收入10亿元。在全国首开景区资源有偿使用和统一门票收取工作的先河。

    对于景区内以集体土地为主，涉及当地农民承包土地山林利益的情况，诸暨市大胆创新，提出了“托管”模式来理顺管理机构对景区保护、经营与开发的权利。2000年6月，由五泄风景区管理局与汤江岩景区所在同山镇人民政府、安华镇人民政府、安华水库管理处以及岩丰村村委会签署了《托管汤江岩景区协议》，明确了汤江岩风景区开发经营管理权被委托给五泄风景区管理局，实行统一开发、统一经营、统一管理，托管期限自2000年1月1日起至2049年12月31日止共50年。并明确了“托管费用”以及给村民资源有偿使用费，以及其它一些保护性条款。诸暨使用“托管”模式有效地理顺了景区各个利益主体的矛盾关系。在国土资源部没有明确风景名胜区的用地性质的情况下，利用“托管”这一模式明确了景区管理机关对于景区的主管权利，很好地完成了过渡。

    第三，把最优秀人才放到风景名胜区管理岗位，让专业人才管专业的事。规划、法规、制度都是人定的，再好的规划、法规、制度也要人去执行。而是否由专业人才来执行和管理，结果大不一样。

    有些风景名胜区，把管理岗位当作一种官位，一种有油水的职业或闲职，往往把一些不懂行的人放在管理岗位上，结果外行领导，造成毁林毁地，好大喜功，求洋媚外，损毁历史遗迹，建设假古董洋古董等建设性破坏。

    浙江省在这个问题上吸取历史教训，从一开始就注重专家领导，内行管理，把最优秀最专业的人才输送到风景名胜区管理的领导岗位上，实行内行管理，专业人才管理专业的事。

    胡理琛是清华大学建筑系毕业的高才生，曾任省建设厅总规划师，成立风景名胜区后，他被任命为主管的副厅长。70年代末，他亲自带领工作人员跑遍浙江的山山水水，摸清了风景名胜的家底，几十年来，为风景名胜事业呕心沥血，奉献一生；施奠东是浙江省70年代末为建设风景名胜区专门从北京著名高校招收的20多位园林人才之一，他担任杭州市园文局局长后，以其专业知识参与总体规划、条例和各项法律法规的制定，并率领全局员工精心保护建设西湖景区，使西湖风景名胜区成为全国的典范，世界唯一的湖泊型文化景观遗产；顾浩从同济大学建筑系毕业后一直深入基层搞规划设计，其中，以他为主规划设计的西湖景区“景中村”梅家坞村，不仅本身还原成白墙黛瓦、炊烟茶香的原真状态，还成为西湖景区的一大新的景致，吸引全国各地游客前来。他自己也成长为省建设厅的总规划师；学规划出身的蒋志伟2012年从市发改委调任普陀山风景名胜区管委会主任后，他从专业特点出发，对景区实行了“减法”，不单纯追求旅游人数和收入，而是在提高品质品位上大做文章，提出了“四精五提”的管理理念，即精准定位，精致建设，精心管理和精心服务；提升服务，提升业态，提升管理，提升设施，提升环境，使普陀山风景名胜区向精品旅游目的地转变。

    目前，浙江省19个国家级、40个省级风景名胜区中，几乎90%以上领导岗位是由建筑、规划、设计、园林等专业毕业的人才担任，即使个别非专业人员从事管理，也是非常优秀，对风景名胜事业非常热爱。松阳的许明标从大学毕业后长期在乡镇工作，对当地的山山水水很有感情，担任风景旅游管理局局长后，他虚心向专家学习，甚至跑到北京请教冯骥才等专家，学到许多现代保护理念和专业知识。在他领导下，箬寮—安岱后风景名胜区始终保持着原真自然状态，全县100多个古村落也保护完好，其中50个被评为中国传统古村落。

    在这些专家领导下，浙江省的风景名胜区保护治理工作有声有色，违规破坏情况也少有发生。

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