三江源地区生态建设的调研思考

　　三江源地区是我国乃至亚洲气候变化的启动区、重要的生态屏障和水源涵养区。三江源地区的生态平衡，不仅关系到青海可持续发展的大局，更事关中国乃至全球生态安全。为加快三江源地区生态环境保护与建设，2011年11月16日，国务院第181次常务会议批准实施《青海三江源国家生态保护综合试验区总体方案》，决定建立青海三江源国家生态保护综合试验区。这是继2005年党中央国务院决定全面推进青海三江源生态保护和建设工作后，做出的又一重大战略决策。为了解综合试验区建设进展情况，近几年，我多次赴青南地区项目实施区，听取了州、县领导关于推进试验区建设情况的介绍，考察了一些生态项目建设情况，并和有关方面的同志就进一步做好试验区工作，推进三江源生态环境保护与建设进行了交流。

　　总的来看，三江源自然保护区生态保护和建设工程实施以来，源区生态系统宏观结构局部改善，取得了显著的生态、经济和社会效益。主要表现在：一是草地退化趋势得到初步遏制，草地生产能力及植被覆盖度明显提高。到今年5月，源区79.18%的区域植被覆盖度提高。植被呈现改善趋势，好转类型的面积达12508平方公里。二是湖泊水域面积明显扩大，湿地生态功能逐步提高，流域供水能力明显增强。主要湖泊净增加245平方公里，黄河源头“千湖”湿地开始整体恢复，湿地生态和湿地功能整合性明显增强。三是牧民生产生活条件得到明显改善。养畜工程的实施改善了牧民的生产生活条件，游牧定居工程的实施改善了牧民的住房条件。四是畜牧业生产经营方式逐步转变，畜牧业开始从传统游牧方式向定居半定居转变，由单一靠天养畜逐步向建设养畜转变，由粗放畜牧业生产向生态畜牧业转变。在保护中发展，在发展中保护的理念深入人心，为促进三江源生态保护和经济社会可持续发展奠定了基础。

　　三江源国家生态保护综合试验区建立后，青海省在认真领会国家政策，提高思想认识，明确工作责任，成立工作机构，认真开展专项规划前期研究和编制工作的同时，重点开展了以下工作。一是研究制定了《关于推进三江源国家生态保护综合试验区建设的意见》，明确目标，细化工作，落实任务，使各项工作有条不紊推进。二是出台了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》，确定生态补偿、草畜平衡补偿、牧民生产性补贴等11项政策，下拨补偿资金25亿元。在生态保护综合管理上，实行了政府主导、群众参与、责任到户、落实到点的管理模式和省州县乡村五级责任目标管理机制。取消了对试验区四个州GDP的考核，正在研究制定绿色绩效考评体系，细化督查考评办法，重点在生态保护成效和民生改善等方面进行考核。三是设立生态管护公益性岗位，并在果洛州玛沁县、达日县和玉树州治多县、曲麻莱县开展了试点工作，设置2233个岗位，已发放补贴1200万元，极大调动了农牧民保护草原生态的积极性，为建立草原保护和合理利用长效机制奠定了基础。四是加强碳交易平台能力建设，先期开展相关研究和三江源森林、草地、湿地碳汇开发和交易试点工作，率先制定“三江源标准”碳权开发综合体系。五是开展相关立法工作，依法推进三江源国家生态保护综合试验区建设。2012年3月28日，青海省第十一届人民代表大会常务委员会第28次会议通过《青海省饮用水水源保护条例》，今年9月底，青海省首部针对三江源地区生态保护的地方政府法规《青海省三江源生态保护办法（草案）》已完成起草工作。六是建立多元融资机制，研究探索有利于三江源保护建设的多种筹资融资方式。2012年10月，三江源生态保护基金会正式成立。2013年6月，以三江源为主题的体育彩票面向全国发行，这是全国第一个将公益体育彩票与生态环境保护有机结合起来的主题彩票。七是加强宣传报道，以多种形式展示三江源风貌，使社会各界进一步加深了对三江源生态保护重要性的认识，有力地营造了试验区建设的良好舆论氛围。

　　三江源自然保护区工作在取得积极成效的同时，也存在功能区划不尽合理、利用矛盾突出、生态补偿机制尚未健全等亟需解决的问题。尤其是国家支持藏区跨越发展的一系列政策和玉树灾后重建规划的出台，迫切要求对保护区规划进行优化调整，实施更科学地管理，从而促进三江源生态保护工作的深入发展。

　　三江源国家生态保护综合试验区的建立，成为加快青海省特别是三江源地区可持续发展的新引擎。中央第六次西藏工作座谈会提出要在西藏和四省藏区继续实施特殊的财政、税收、投资、金融等政策等具体要求，我们一定要紧紧抓住这一历史性机遇，推动三江源地区生态保护、民生改善、区域发展实现新突破。

　　1.要树立生态产品的理念。党的十八大提出了“增强生态产品生产能力”的新思路。生态产品是指满足人类生活和发展需要的各种产品中那些与自然生态要素或生态系统有比较直接关系的产品，是人类社会生存和发展不可或缺的重要产品。不但包括有形的农业生态产品、工业生态产品、服务业生态产品，还包括无形的自然生态系统提供的生态服务。三江源地区清新的空气、干净的水源、大面积的森林和草原等等，就是大自然“生产”的生态产品。生态既然是一种产品，其价值的实现就要靠市场机制的作用。对三江源地区的生态补偿其实也是政府、企业、民间组织和个人对三江源地区生态产品的市场化“购买行为”。与此同时，三江源的主要功能就是生产生态产品，保持蓝天青山碧水、维持生命支持系统、保障生态调节功能、提供环境舒适性是其对中华民族最大的贡献。因此，三江源地区的生态产品，不仅由市场机制来挖掘其经济价值，更应释放其生态价值和精神文化价值。

　　2.建议国家建立规范长效的三江源生态补偿机制。试验区建设最根本的就是要建立长效发展机制，特别是生态补偿机制。要集中力量、深入研究，先行先试，大胆探索，把三江源生态补偿机制、国家草原生态保护补助奖励机制与森林湿地生态效益补偿试点有机结合起来，与探索创新社会力量参与以及碳交易等新型补偿方式结合起来，力争在建立生态补偿机制上取得实质性突破。2014年年底，青海省政府印发《三江源国家生态保护综合试验区生态管护员公益岗位设置及管理意见》，就三江源生态管护员公益岗位设置及管理提出明确要求，这是创新生态保护机制的有力举措。但从目前的情况来看，仅靠青海省省级财政难以承担全部生态管护公益岗位所需经费，建议国家对三江源地区生态管护公益岗位设置给予大力帮助和支持，为试验区工作提供可靠的人力、财力保证。

　　3.支持生态移民后续产业发展。后续产业是三江源生态移民实现“搬得出、稳得住、能致富”的重要支撑。解决好生态移民长远生计问题是巩固生态保护建设成果的重要举措。建议国家进一步加大生态移民后续产业发展的投入，大力扶持发展生态畜牧业，强化生态移民的技能培训，加大对特色种养业畜产品加工、生态旅游业的扶持力度，积极帮助生态移民发展二、三产业，确保生态移民有稳定的收入来源，有效巩固保护建设成果。

　　4.切实加大财政均衡性转移支付力度。充分考虑试验区支出成本差异，切实提高财政对三江源地区转移支付系数，进一步加大对城乡居民最低生活保障、基本养老、社会救助、教育、医疗、就业等基本公共服务方面的支持，提高基层政权运转的经费保障水平。

　　5.形成保护与建设的强大合力。加强三江源生态治理既要发挥政府主导作用，也要鼓励和支持社会各方参与，实现政府治理和社会自我调节的良性互动。要鼓励和引导个人、民间组织、社会团体等共同参与，实现多元共治，特别是要把当地农牧民群众保护生态的主动性和积极性充分调动起来，切实发挥农牧民自我管理、自我约束作用，提升草原、林地和湿地管护成效。（桑杰 作者单位：青海省人大常委会）