林地保护利用成绩显著 实现科学管理任重道远

　　在贯彻落实全国森林资源管理工作会议精神之际，我们迎来了《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》颁布实施一周年。林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林和野生动植物栖息繁衍赖以生存与发展的根基，在保障国家木材及林产品供给、发展林下经济、维护国土生态安全、保护生物多样性等方面具有核心地位，是应对全球气候变化，实现“到2020年中国森林面积和森林蓄积分别比2005年增加4000万公顷和13亿立方米”庄严承诺的基本保障。在森林资源管理工作中，加强林地保护利用管理，统筹协调林地保护和利用的关系，促进人与自然和谐发展，是我国林业“十二五”时期的核心工作与重大使命。
　　据第七次全国森林资源清查，我国森林覆盖率已增加到20.36%，森林面积1.95亿公顷，5年间森林面积净增2054万公顷。林地稳中有升、森林面积及覆盖率持续增加，林地逆转趋势得到有效控制。在党中央、国务院高度重视和正确领导下，在各级地方政府共同努力下，“十一五”以来林地保护管理工作取得了显著成效。
　　——法律法规体系基本建立。《森林法》明确了占用征收林地由林业主管部门前置审核；国务院下发了《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》，明确实行林地用途管制，林地保护利用工作摆上了各级政府的重要日程。2000年以来，国务院颁布了《森林法实施条例》；全国人大常委会通过了刑法修正案（二），最高人民法院通过了《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，把林地与耕地放在了同等重要位置；国家林业局先后发布了《林木和林地权属登记管理办法》、《占用征收林地审核审批管理办法》等规章，各地相应出台了地方性法规，林地管理作为政府林业主管部门的主要行政职能纳入法律规范，林地保护利用的法律法规体系基本构成。
　　——林权管理全面加强。2000年以来，启用了全国统一式样和编号的林权证，加快了林权发证的步伐。目前，全国依法完成林权登记发证的面积超过了37亿亩，占林业用地总面积的80%以上，国有重点林区林权证发放工作基本完成。中央9号文件下发后，福建、江西、辽宁等省率先开展了以“明晰产权、放活经营、减轻税费、规范流转”为主要内容的集体林权制度改革，2008年中共中央、国务院下发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，2009年专门召开中央林业工作会议，对集体林权制度改革进行了全面部署。截至2010年底，全国共承包到户集体林地24.31亿亩，发证面积20.1亿亩，7260万户农户拿到了林权证。
　　——林地用途管制和定额管理制度确立实施。严格控制林地转为建设用地和其他农用地，在农业综合开发、耕地占补平衡和土地整理过程中不得挤占林地，禁止毁林开垦。严格保护公益林地，对于国家级公益林严禁擅自改变性质，随意调整面积、范围或降低保护等级。与财政部联合下发了《国家级公益林区划界定办法》，制定了《国家级公益林管理暂行办法》，初步形成了国家级公益林管理的政策体系。出台了《占用征收林地定额管理办法》，确立了林地使用“总量控制、定额管理、节约用地、占补平衡”的新机制，实现了占用征收林地行政许可由无数量限制向有数量限制的转变。全国“十二五”期间占用征收林地定额实行“五年总控、年度调剂”。
　　——占用征收林地审核审批管理不断强化。开通了林地网上审批管理系统，建立了项目审核审批月报制度，启用了新的《使用林地审核同意书》，规范了省级林业主管部门上报项目审批文件的内容、要件，强化了对审核审批的监管，开展全国占用征收林地专项检查，占用征收林地行政许可被许可人监督检查，增强了各级政府和用地单位依法用地意识，维护了林权权利人的合法利益。2010年，全国审核审批各类建设工程占用征收林地项目1.7万起，面积16.95万公顷，与2001年的5795起、2.12万公顷相比，项目数增加1.94倍，面积增加了7倍，基本实现了工程建设依法有偿使用林地。
　　——国家、省、县三级林地保护利用规划体系建设稳步推进。2010年，国务院常务会审议通过了《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》），一年来，加强舆论宣传，在全社会营造了保护林地和科学规划的浓厚氛围；确定了利用以高分辨率遥感影像和二类调查数据为基础，快速查清林地资源底数，构建全国林地“一张图”的技术线路；制定了7个行业标准和技术文件，统一了技术方法和标准；全国省级规划已陆续完成，全国林地落界遥感底图制作已基本完成，县级规划和林地“一张图”建设正在稳步推进。
　　——林地保护利用秩序进一步好转。通过开展多种形式的打击毁林开垦和违法占用林地的专项斗争，查处、通报、挂牌督办和曝光一些典型案件，极大地震慑了破坏森林资源违法行为，增强了全社会保护森林资源的意识。各级林业主管部门恪尽职守，严格执法，不断提升各专项检查方法和技术手段，提高和加大检查评估的客观性和追踪问责力度。各派驻森林资源监督机构履行职责，创新工作机制，督促地方政府及有关部门严格依法行政，及时纠正和整改违规问题，监督成效显著，森林资源监管能力大幅提升。
　　然而，我们要清醒地认识到，目前我国森林资源状况不容乐观。第七次全国森林资源清查结果反映出，我国森林资源总量不足、质量不高、分布不均、效益低下的问题依然突出；60%的宜林地分布于“三北”干旱半干旱地区，造林和植被恢复难度越来越大；一些地方的林地退化明显，修复治理难度大；全国毁林开垦、侵占林地总体上呈下降趋势，但尚未得到根本遏制。5年内，全国因毁林开垦、自然灾害、工程建设等导致林地转为非林地面积达832万公顷，其中近85%为毁林开垦，而且流失的多为优质林地，林地保护管理形式更加严峻；少数地方法制意识淡薄，破坏森林资源的行为时有发生。
　　《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》是我国第一个中长期林地保护利用规划。《纲要》的发布实施，为破解我国林地保护利用管理中的问题、步入科学管理带来了千载难逢的机遇，也给林地保护利用管理工作提出了新的要求。
　　——深化改革。深入推进集体林权制度改革，完善政策，放活经营，规范流转，提高农民保护林地和发展森林资源的积极性；稳步推进国有林场和国有林区体制和机制改革，落实国有林地保护管理责任，充分发挥国有森林资源在保护和经营中的主体作用。
　　——全面落实《纲要》。统筹好国家、省、县三级规划体系，将林业发展和生态建设用地全部落实到位，将各项规划目标、任务层层落实到位，将分区施策、分类经营、分级保护、分等利用的措施和管理政策落实到位。把森林保有量、占用征收林地定额作为地方各级政府考核的重要内容，建立考核体系和考核办法，定期实施考核。
　　——严格林地用途管制和定额管理。严格依据林地保护利用规划审查建设项目使用林地，对不符合规划和超定额的一律不予审核审批。进一步完善占用征收林地审核审批管理制度，探索建立对国家确定的需要占用征收林地的建设项目提前介入有关的立项审议和专家评审机制，定期制定颁布禁止和限制使用林地项目目录。逐步推行网上审批，提高审核审批的透明度。加强对临时占地和森林植被恢复的监管，强化对占用征收林地被许可人的监督检查。
　　——强化林权管理。尽快出台新修订的《林木和林地权属登记管理办法》，制定《林木和林地权属登记档案管理办法》，研究制定重点国有林区森林资源资产产权变动管理办法和外资使用林地指导意见。建立全国林权登记管理平台，做到林权登记信息动态管理，实现林权登记信息在全国范围内的联网查询和信息共享。
　　——实现林地管理科学化。加快全国林地“一张图”建设，实现“以图管地”。建立规划实施情况监测、评估和统计制度，逐步实现高分辨率遥感影像2年一更新，林地档案年度变更，提高占用征收林地、营造林核查、国家级公益林管理和林业行政执法等监管手段的科学性、针对性、时效性和精准度。在此基础上，创建全国森林资源“一张图、一套数、一盘棋”的森林资源“一体化”监测体系。
　　——强化林地保护利用调节机制。积极争取建立林地保护利用的稳定投入机制，对生态地位极为重要和生态极为脆弱地区的林地保护，退化林地修复、规划宜林地造林的给予必要的补贴。强化建设项目节约使用林地的价格调节机制，实行林地优质优价、不同林地利用方向差别化经济调控制度。不断完善森林生态效益补偿基金制度，多渠道筹集公益林补偿基金，逐步提高中央和地方财政对森林生态效益的补偿标准。
　　——强化依法监管执行力。争取通过完善法律，实现占用征收林地前置审批。尽快制定颁布林地保护管理、动态监测等规章和标准，为规范林地保护利用工作奠定基础。对未批先占、先斩后奏的做法，要严厉查处。始终对毁林开垦、乱砍滥伐、非法占用林地行为保持强有力的打击态势。
　　——加强队伍能力建设。要逐步建立健全林地管理机构，配置专业管理人员，加大培训力度，培养一批能够正确运用法律法规、业务精通、技术过硬、责任心强的森林资源调查和林地管理人员。始终坚持依法行政，寓监管于服务之中，维护林权权利人的合法权益。
　　转变经济发展方式，对林地管理提出新的要求。林地问题是我国实现森林覆盖率目标，保障木材供给、建设生态文明和全面推进小康社会进程中的基础性和战略性问题。与时俱进，创新林地管理方式，完善林地管理手段，全面加强林地管理，为发展现代林业、建设生态文明、推动科学发展奠定坚实的基础。

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