加大环境保护力度 推进生态文明建设

　　从2000年开始，上海滚动实施三年环保行动计划，经过多年不懈努力，城市环境质量不断改善，应对气候变化取得进展，苏州河综合治理、青草沙水源地建设、电厂脱硝等重点生态工程建设正稳步推进。但是，伴随着人口数量的迅速增长，加之快速城市化进程和高强度开发累积的环境污染日趋严重，使得上海的生态文明建设面临许多困难和挑战。

　　今年4月以来，市政协围绕本市生态文明建设开展各类协商交流活动40余场，超过500余人次政协委员积极参与。为加强知情明政，提高建言质量，市政协就“改善上海环境空气质量”、“加大上海水资源保护力度”、“加强本市土壤保护和修复”、“优化本市能源结构”等专题成立调研小组，广泛发动政协委员开展专题调研，百余位常委、委员深入企业、社区、城镇、工业区等调研点视察，与政府相关职能部门负责同志座谈，详细了解情况，提出各类建议近百条，体现了委员们对本市生态文明建设的深入思考。委员们认为，上海正处于加快推进“四个率先”，建设“四个中心”的重要时期和创新驱动、转型发展的攻坚阶段，环境问题不解决，经济、社会发展就没有后劲，环境污染不治理，“四个中心”建设就没有条件，上海在科学发展、生态文明建设上应走在全国前列。

　　在广泛动员、深入研究的基础上，市政协召开常委会，围绕“加大环境保护力度，推进生态文明建设”进行专题协商议政。会上，市政协相关课题组、市政协经济委员会、民盟上海市委、民建上海市委介绍了前期开展专题调研的成果，常委们从上海实际情况出发，就生态文明制度建构、环境治理与保护、环保投入与社会参与等踊跃发言，多角度深层次剖析问题，对相关对策措施的研究制定表达各自观点。

　　本地减排与区域共治双管齐下

　　委员们在前期专题调研中发现，本市水环境、空气质量等领域的污染情况除了受到本地污染源影响，还与流域上游或者相邻省区之间存在着密切关系。上海黄浦江、苏州河等主要骨干河道均源于苏浙两地。近年来，上游加大治理，省界水体水质有不同程度改善，尤其连接黄浦江与东太湖的太浦河水质长期保持在－类。但长江中下游沿江地区重化工产业的大规模布局和兴建，严重威胁着下游段水质与水源地安全，部分省界上游河流水质为－劣类，影响了本市水环境改善效果。而在大气环境方面，上海也面临类似困扰。上海与周边城市的大气污染呈现同步性特征，说明各城市污染排放都处于较高水平，一旦遭遇不利气象条件，容易形成区域性污染，并且随天气条件彼此影响，这是排放和气象条件共同作用的结果。委员建议，在强化本地减排的同时，还需实现跨区域合作共治。

　　市政协关于“改善上海环境空气质量”专题调研报告建议，要突出治理源头，开展污染源“点”、“线”、“面”综合监管，加大流动源治理力度；搭建苏浙沪皖长三角区域大气污染联防联控平台，组建联防联控工作机构，推进区域信息一体化、标准一体化、应急预警一体化。与此同时，还应加快建立大气污染治理长期规划，注重长期治理、综合治理、科学治理，形成各部门齐抓共管的环境保护工作机制。

　　针对水环境的流域特性，委员建议，一方面，持续推进产业结构调整，抓好本地污染减排，提高城镇生活污水处理厂处理标准和郊区污水处理率，持续推进截污治污工作；另一方面，加强协作，促进流域上下游共同保护。如，建立太浦河、淀山湖等省界区域的保护协商机制，进一步沟通上海本地河网与长江、太湖的联系，探索流域与区域水利工程联合调度，加强水源区域联合治理力度，合力开展界河整治，强化市区联动、部门协同，推进相邻区、上下游、左右岸联手治污治水，加快形成水环境共治共享新格局。

　　因地制宜推进能源合理调整

　　发展新能源和节能减排都是做好环保工作的必然选择。一些委员形象地比喻：开发新能源是做加法，节能减排是做减法。要解决能源问题，做好加减法是关键。

　　市政协经济委员会关于“优化上海能源(600508,股吧)结构”专题调研报告指出，目前上海天然气占一次能源消费比重不足8%，纽约、伦敦等地相应比重在30%以上；电力占上海终端能源消费比重不足35%，而世界发达地区普遍在45%-50%。调研报告建议，应提高优质、清洁能源比例，通过加大产业结构调整力度，降低能源强度、控制消费总量，逐步提高天然气、电力在能源消费结构中的比重。如，增加天然气发电、推广分布式供能和交通领域以气代油；进一步提高工业领域的电气化水平，推广以电代煤，将燃煤机组发电比例由目前的超过60%，降低至50%以下。同时，加大能源技术创新，提高能源利用效率。在智能电网、分布式能源、洁净煤发电等先进能源装备技术攻关和示范应用方面给予支持，加快油品以及燃油技术的提升。

　　比起大力开发新能源的“加法”模式，有的委员更看好节能减排的“减法”效应。张立军常委认为，上海作为能源资源稀缺的特大型城市，在开发新能源的同时，更应切实做好“减法”，可以运用完善合同能源管理、构筑完整的碳金融市场体系等方式，推进节能减排。他建议，建立合同能源管理的评级制度，对注册的合同能源管理企业进行年度考核，并以此作为银行放贷的基础；鼓励政策性担保公司开展节能减排专项业务，从政府节能专项资金中拨出一笔专用款项，帮助合同能源管理企业解决小额贷款问题；充分发挥上海环境能源交易所的平台作用，开发新的碳金融产业，丰富碳金融产品，鼓励以商业银行为发起人，设立支持节能减排项目开展的碳基金。

　　强化法律支撑完善指标体系

　　生态文明制度的实施需要强有力的法律支撑。全国人大常委会日前公布的《环境保护修正案（草案）》二审稿中首次明确了环保公益性诉讼相关条款，规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”可见，国家层面的立法为环保诉讼开启了大门。胡光常委认为，国内环保法学理论、实践以及技术层面鉴定较缺乏，应率先探索公众、NGO组织参与立法、执法、公益诉讼的渠道，并以立法形式建立全民责任体系。他建议，上海针对环保诉讼的特点难点，在研究相应配套制度上先行一步。如，探索建立上海市环境保护基金，在公益组织、个人难以承担高昂诉讼成本时，可动用基金支付，所得赔偿款仍用于受害者；在环保诉讼案件中，可使用举证责任倒置原则，即环境污染的责任者需证明其行为合法；建立专业的环境损害司法鉴定机构；注重培养跨学科环保人才等。

　　今年以来，土壤环境污染的问题和风险被频繁曝出，推动相应法律法规的制定，成为了很多委员的共识。王光贤常委认为，一些现行法律法规对土壤污染防治有所涉及，但既不成系统，又缺乏有针对性的专门制度设计，可操作性不强，无法有效地防治土壤污染。他建议，上海应该结合本地实际，制定土壤污染防治地方性法规，确立土壤调查制度，摸清全市土壤污染的实际状况；确立土壤监测制度，跟踪各种污染对土壤特性的影响，为修复和整治土壤提供基础信息；确立土壤整治与修复制度，包括调查与风险评估，确定整治与修复目标；建立专门的土壤污染整治基金制度，并保留向污染者追偿的权利；建立土壤突发性污染应急制度。

　　标准体系设计是推进生态文明建设的保障。郑龙常委认为，生态文明建设标准体系设计要与发展阶段相适应，标准实施要有制度性安排和前瞻性评价的硬性指标，标准监督既要有政府执法机构，也要让社会机构参与。凤懋伦、陈宁委员则建议，环境标准要融入社会各个领域，制定和完善行业环保标准，加强环保监测管理，建立环保考核体系，将责任定位和绩效考核相结合。

　　调动公众环保积极性形成合力

　　生态文明建设是一项系统工程，需要各方形成合力，共同推进。委员们认为，政府是生态文明建设的主导者，各部门应通力合作，将生态环境指标体现在城市规划、法规制定和部门考核过程中。与此同时，社会公众参与也很重要。企业有责任自觉遵守环保法律法规，普通市民也应树立生态理念和环保意识。

　　2011年证监会发布公告，要求污染严重的上市公司应该按照《清洁生产促进法》等相关规定，在年报“重大事项”部分披露主要污染物的排放情况、环保设施建设和运行情况、环保达标情况、环保问题及整改等信息。证监会这一措施的主要目的是促使上市公司加大环境信息公开力度，满足投资人的知情权。但有些上市公司年报中的相关披露信息却非常笼统，对存在的环保问题避重就轻。蒋颖常委建议，应有效落实上市公司环境信息披露制度，真正发挥企业的环境责任主体作用，促使企业将环保责任和股东价值密切联系起来，主动限制向高耗能、高污染领域投资。

　　一些委员指出，在推进垃圾分类过程中，政府连年投入，也有很多激励办法，但离全民主动分类还有差距。戴建国常委建议，应鼓励动员小区物业、居委会、企业各方共同参与，以小区物业公司为落实垃圾分类回收的职能单位，小区居委会负责做好引导教育和监督。在垃圾分类回收成本分摊方面，除了居民缴纳的物业管理费承担部分外，还可以探索尝试引进企业参与。

　　马驰常委认为，公众应树立正确看待生态问题的观念，不能离开历史具体规律性谈生态，“我们还处在社会主义初级阶段，现代化进程仍非常漫长，用后现代的视野去看待目前存在的问题是不公平的，应该学会尊重自然，师法自然，而不是一味追求征服自然。”尹京苑常委坦言，大多数人习惯用看客的姿态面对环保问题，自己不付出，仅停留在希望他人不要破坏环境。其实，每个人的点滴行为都关乎环境质量。他建议，在传播环保知识过程中应多一些科学理性，在报道环境问题时尤其要注重实事求是，帮助公众树立正确的环保理念。屠海鸣常委则呼吁，在环保问题上，政府不能总是为民作主，而是要让民作主。一方面，政府要善于倾听民意，吸收合理化建议；另一方面，要加强对公民环境素养的培养，通过形式多样的教育、宣传手段，增强公民对生态环境的认知。