“生态文明”的先行先试者（2）

    特许经营，均衡协调景区内外多元化利益格局

    随着浙江省经济与旅游业的迅猛发展，各地方的风景名胜区已不仅是重要的社会文化资源，也已经被各级政府与投资商视作重要的经济资源，经营风景区资源已成为不争的事实。这使得风景名胜区面临着前所未有的发展机遇与管理挑战。如何在保护风景名胜资源的前提下，发挥资源的产业功能与经济优势，协调经营开发中的不同利益主体的矛盾，实现保护与开发的双赢，是当前风景名胜区管理机构所面临的关键问题。

    浙江省在风景名胜区规划和管理上较早形成比较完整的体系和制度。但在经营体制和体系上则一直处于探索和试验的阶段。在“特许经营”体制推出之前，景区的经营模式一直处在多样化和多元化的混沌状态，基本没有一个统一认识和规范制度。

    在此之前，对于风景名胜区的经营在认识上一直有两种截然不同的观点和态度：

    一是“保护至上”论，即认为风景名胜区因其脆弱性、稀缺性，是不可再生资源，必须严格保护，不容经营利用；另外，它同时由于国家公园的性质具有公共性、公益性和非赢利性特征，也绝对不能放开经营。二是“经营效益”论，认为风景名胜区是地方优质资源，必须带动当地经济，为老百姓脱贫致富服务。同时，风景名胜区资源保护费用严重短缺的现实，也要求开展经营以弥补经费的不足。由此，在行动上也分成两派，一派为“国家公园派”，他们认为风景名胜区是纯公益性的，应参照美国国家公园体制，维护景区的公益性公共性和非赢利性。而另一派为“权利分离派”，他们主张“所有权与经营权分离”，将风景名胜区管理与经营分开，以经营取代管理，并将经营权转移到精通经营者手中。这两派观点截然对立，虽都有一定理由，但过于极端强调，也会带来片面性。

    “两岸猿声啼不住，轻舟已过万重山”，就在两派观点争论不休之时，浙江省风景名胜区的经营管理实践早已悄然展开了，谁也阻挡不住。这是因为，一、大多数风景名胜区初创阶段，都缺乏资金。尤其是那些偏远地区和山区湖区库区，差不多都是贫困地区，财政资金极度缺乏，根本拿不出钱来搞开发建设，有的甚至连管理人员的工资都发不出。

    二、风景名胜区都是当地风景优美，山水秀丽的优质资源，于是，当地政府把它当作摆脱贫困，发展经济的聚宝盆，摇钱树，急于开发建设。

    三、浙江省是市场经济发展起步比较早，发育比较成熟，民营经济也比较发达的省份，社会资金充裕；并且浙江省城市化程度也比较发达，市场化资本化运作机制和开发模式比较成熟，建设开发经验丰富，为风景名胜区开发建设提供良好基础。事实上，民营经济已经撑起浙江经济的“半壁江山”。2005年，浙江全省实现国民生产总值13365亿元，其中民营经济所占比重达到71.5%。在全省大多数县市，个私民营经济已经成为县域经济的主要支柱。在2005年11月2日举办的“浙商?2005旅游投资高峰论坛”上，组委会公布了首份浙商旅游投资排行榜，所公布的浙商投资旅游报告显示，截至2005年，浙江商人投入旅游业的民营资本已经超过200亿，其中80%以上的休闲旅游项目、娱乐项目和社会餐馆由民营资本参与操作；大多数的旅游出租汽车公司、大型游乐场、主题公园和旅游商品店等属于股份制或私营性质。全省新确定的总投资超过800亿元的300多个重点旅游项目中，民营资本也占到了60%以上。涌现出开元旅业集团、宋城集团、横店集团、浙江国际旅游集团公司、绿客水务旅游投资公司、南苑集团等一批旅游投资大型企业。活跃的民间资本为景区的保护与开发奠定了良好的资金基础。

    四、风景名胜区内外多元化的利益主体也急于瓜分这块诱人蛋糕，希望以各种经营模式取得利益回报。特别是许多风景名胜区的土地都是当地农村集体土地，承包土地的农民也希望土地被征用后政府能予以丰厚补偿。

    上述几大动力和推力，推动浙江省早于全国探索利用社会资金开发建设风景名胜区的实践，一方面为了解决建设资金短缺，一方面为了协调和均衡区内外各利益主体之间的关系。

    温州市雁荡山国家级重点风景名胜区是最早的探索实践者。1989年，该区经批准的总体规划明确提出，要尽快开发建设方洞栈道景观。但是，当时由于雁荡山管理局开发资金紧缺，于是当地的上灵岩村的村民提出由他们集资组建股份制公司，开发经营方洞景观。

    1992年，在充分调研和协商的基础上，温州市雁荡山风景旅游管理局与由上灵岩村村民组成的雁荡山悬崖洞硗游乐园有限公签署了协议，同意公司总投入约为850万元左右的开发资金，在上灵岩方洞至仰天湖开发“悬崖洞游乐园”并进行经营。在协议中创新性地提出了“景区所有权与经营权分离，雁荡山管理局保留对门票统一管理与出售的权利”；“经营期限确定为二十年”；“经营期满后，经营方所投资的一切不动产归管理局所有”等先进的景区特许经营理念。在方洞栈道经营权出让的协议中，所提出条款，非常先进地引入了“有限”与“BOT”等与景区特许经营相关理念，对风景名胜区的经营有着重大意义。

    国家级风景名胜区天台山景区内有个“景中村”叫后岸村，全村 348户，1203人，过去主要从事采矿，被称做“石矿村”，肺癌患者很多。村所在地列入风景名胜区后，石矿被迫关闭。后岸村在景区管委会指导下发展旅游业，以寒明岩景区为依托，以“十里铁甲龙”为天然背景，整合各种支农资金，打造后岸“景中村”，提升生态农业观光农业，先后建成桃园、杨梅园4000多亩，成片种植和打造银杏林、红枫道、腊梅丛林景观，开辟百亩荷塘，修筑石文化一条街，深入发掘寒山“隐逸文化”，再现“和合文化”，使昔日的穷村一跃成为内涵深厚有品位的花园村，成为天台山的特色景点。另外，在管理模式上他们秉持一个村就是一个大宾馆的经营管理模式，村委会设立游客接待服务中心（总服务前台），统一售票，统一安排，统一开发票，然后分配到每家每户具体接待，每家农户都是“农家乐”和“民宿”，从业人员300多人，带动周边5个旅游村上万村民受益。年接待游客30多万人次，旅游收入4000多万，平均每户收益15万，村级集体收入从空白到160多万，短短三年实现脱贫致富，被人称作“后岸模式”。

    尽管浙江省各地都在认真探索和实践风景名胜区经营管理的体制和模式，但由于缺乏经验和法律法规支撑，因此在经营管理体制或运营模式的探索上存在着许多不规范和不确定性的情况，有的地方甚至出现了混乱状态。主要问题有：

    第一，目标改换。许多风景名胜区(其背后往往是地方政府)引入经营的目的除了“为了解决管理与经营的矛盾”外，还“为了弥补管理和保护经费的不足”。也就是说，有些地方政府试图通过这种模式达到政府不对自然文化遗产投入(或仅负担管理人员工资，而不负担管理运行费和资源保护费)，而名正言顺地由被特许经营的企业来负担资源管理和保护费用。由此引发的结果是，改变了风景名胜资源和自然文化遗产资源(特别是国家级和世界级)的公共性公益性和非营利性，进而使遗产资源由典型的公共产品和公共资源转变成为更为一般性的普通商品。

    第二，造成资源的垄断性和景区产权经营权整体性失当的转让。一些风景名胜区实行的经营出让大多采取垄断的、整体承包的方式，给被特许经营者创造了最大的盈利空间，而忽视了对风景名胜及遗产资源保护和让游客获益等实行特许经营最本质和最原始的目标。导致的直接后果是，一些被特许经营者将景区当作私有财产，排斥他人进入，极大地损害当地群众的利益；或不顾规划，随心所欲地大拆大建，给景区造成不可逆转的破坏。建德县大慈岩景区经营权的整体性转让，就留下了这样的遗憾和教训。

    第三，经营合同或协议时间过长。一些协议短则四五十年，长则70年，完全摒弃了特许经营模式引进竞争机制的优势，也即摒弃了特许经营核心精神，实际上使得特许经营模式在中国只剩下了一副空壳(名称)，而失去了本原内容，成为一些蛀虫暗箱操作、贪污腐化的温床。

    第四，经营取代管理。由于一些整体的、长期的经营协议不仅将景区内的全部经营项目，还将门票收取、游客安全、山林资源安全等重要任务以协议的形式交给了特许经营企业，特别是一些景区的特许经营企业“反客为主”，将其收取门票的一部分“返还给”管理机构，因此，尽管在协议中一般也规定，景区管理机构对企业的经营行为按照总体规划进行监督，但是实际上，管理机构因需“伸手”向企业领取经费而事实上失去了监督企业的权威：某些景区的总体规划原本就具有较大的弹性和不可操作性，一些景区突破总体规划，早就形成可做不可说的现实。因此，事实上，在一些实行特许经营的景区，管理机构和特许经营企业发生了严重“角色”错位，以经营取代管理，视经营等同为管理，已经成为这些风景名胜区的一个最大特色。

    第五，缺乏公开监督机制。几乎大多的经营协议或合同都不公开，都是点对点签订，甚至风景名胜区管理机构的大部分管理人员也不了解协议的条款和细节，因此整个经营的过程也就无法接受社会的广泛监督。

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