“生态文明”的先行先试者（2）

    现景区内经营权出让形式主要包括：

    （1）经营权拍卖

    为确保景区资源的公益性，必须对外开放，公开公平。

    （2）经营权出租

    景区内部分经营点实行经营权出租的政策。经营点建筑主体与产权不发生变化，并明确税收。但是由于历史原因，国家与省政府单位目前还有部分物业在景区内。这部分物业的产权属于各单位自有，由各个单位直接自主经营。为了确保其经营不对景区产生大的负面影响，管委会通过收取排污费等合法行政手段进行规范管理。

    （3）“招商引资”进行洽淡，以明确经营权

    在景区管理过程中，为了方便管理机构对予经营点的经营内容与经营行为进行限制与监督，现通过各个管理处对景区旅游服务设施进行“招商引资”，预先确定经营范围与形式，以避免经营点对景区产生破坏。

    （4）部分商业网点，由职工自己承包经营管理

    为了解决内部员工的岗位问题，景区内部分商业网点通过内部拍卖的形式，由内部职工承包，以减轻一部分财政负担。还有一些明确为经营接待点，比如谌碧楼，内部经营。

    第五、明确规定，风景名胜区开展有限的特许经营活动，不纯粹以赢利为目的，而是为保护资源和为游客服务。所收取的特许经营费用包括门票收入，是为了满足高水平的资源保护要求，提高景区品质，及提供与之相应的服务；必须与满足超前的国家公园保护目标相适应，以保障后代权益为目标，对游客利益提出一定限定条件。浙江省是我国风景名胜资源最为丰富、资源类型也最齐全的省份，同时由于发展的阶段不同、类型不同，整个风景名胜区体系发展也是不平衡的。因此，浙江省在推进特许经营中根据各地的实际情况执行起来也是有区别的。如对于像西湖、普陀山这样起步比较早、发展比较成熟的风景名胜区，不仅不进行经营权整体出让转让，即便是一些成熟的景点景区或服务设施，能自营的尽量自营，防止国有资产外流。西湖风景名胜区管理委员会目前已经基本实现了“政企分开”。现下属经营性企业共有9家，包括湖畔居茶楼、电瓶车观光公司、楼外楼餐馆（吸收内部职工自然人入股80%）、西湖游船公司、园林设计院、园林工程公司、园林汽车有限公司、园林广告公司，山外山餐饮有限公司因地处偏僻，进行了10年经营权的拍卖，70万元/年，税收交给当地政府。游船公司由于西湖水域内的历史原因，船只除游船公司自己的游船以外，还有大华饭店、西子国宾馆的船只以及省警卫局的船只，经营性船只根据《西湖水域管理条例》，上交经营收入的6%给风景名胜区管理委员会，被称之为“水域资源使用费”。对那些手划船则大都承包给个人经营的。

    而对那些地处偏远或刚刚起步不久的风景名胜区，尤其是经济欠发达地区的风景名胜区，浙江省采取两种办法区别对待。一是根据保护第一的原则，应保尽保，先划定保护区，将资源保护起来。经费不足，由省里每年5000万元的风景名胜区保护建设基金中给以拨付补贴；二是鼓励各地按照《特许经营的暂行办法》的规定执行，通过特许经营吸收社会资金特别是民企资金从事开发建设。一般对社会资金不实行经营权整体出让转让模式，经营权整体转让只对应管理部门下属的国有企业或国有控股公司。若在《特许经营暂行办法》出台前已经整体出让给民企的，投资建设到位，经营比较规范的，则继续经营下去，市场主体保持不变，经营年限一般调整为最多20年；若经营不规范或不善的，则中止经营或收回经营权。如遂昌县千佛山风景区经营权整体承包给上市公司凯恩集团后，其通过资本运作从股市直接融资到大量资金，已投资数亿元资金开发建设景区，使之迅速成为年游客量达十几万、旅游收入达上千万元的知名景区，步入了良性循环。而其周边的南尖岩景区则因经营不善，县里把它收回，由管理部门下属公司自己经营。

    （1）特许经营整体转让模式

    指将某个风景名胜区的所有权与经营权分开，由政府统一规划授权某企业较长时间地控制和管理，允许一方或多方投资，成片租赁开发、垄断建设、经营管理景区，并按约定比例，地方政府或景区管理机构与经营者共同分享经营利益。整体转让所出让的景区经营权利包括：门票的专营权、景区资源的经营权与开发权。在整体转让模式中，根据经营权受让公司的经济性质不同，又可以分为三种模式。第一种：政府将经营权转让给由景区管理机构或当地政府控股的国有企业；第二种：政府将经营权转让给景区管理机构或当地政府参股的国有企业；第三种：政府将经营权转让给民营或其它社会企业。

    在第一、第二种模式中，政府将风景名胜区整体或景区门票的专营权给政府控股的国有企业。由于经营景区的公司是政府控股的，因此在风景名胜区的经营管理中，仍然是以政府为主导，景区公司的经营方向不会偏离政府的方向，由政府出面与相关部门进行协调景区内或景区周边的纠纷与矛盾。

    第三种模式是各个地方政府在发展地方经济的迫切要求下，成立以风景名胜区的自然风光为主要旅游吸引物，对自然旅游资源进行开发利用的上市公司，并将风景名胜区门票专营权、资源开发权及景区经营权作为公司的主要经营项目。

    随着旅游投资热的日益兴起，很多地方政府希望通过第三种模式招商引资。

    （2）项目特许经营

    项目特许经营指将风景名胜区内的经营性项目，包括餐饮、交通、住宿、购物等项目特许经营权出让给个人、法人或者其它组织。此种模式借鉴了发达国家“国家公园”的特许经营模式，较为成熟的风景名胜区一般常用此种模式。明确了县市政府将景区内的特许经营权授予景区管理局，管理局可将景区范围内的园林景观养护、景区交通、物业、广告业、商业、饮食业、核心景区和重点文物保护单位以外的景点、设施以及其它经营性资产等，以特别授权形式授予特许经营者。特许经营者按特许经营合同和直接转让协议约定在授权单位统一管理下从事经营活动，并向授权单位支付相应的费用。

    第六、浙江省各地风景名胜区在推行“特许经营”过程中，特别关注协调区域内各相关方利益主体的利益均衡问题，明确规定，在实施风景名胜区项目经营权出让转让时，同等条件下，优先考虑区域内的利益主体，特别是区域内的原住民的利益，将项目和设施优先承包、租赁或转让给他们。

    在风景名胜区，相关利益者构成复杂、关系错综。一是中国经济体制改革的根本动力来自于地方、企业和个人对于自身经济利益的追求。在改革深化的过程中，政府采用了很多“放权让利”的方针，这常常使当事的单位或个人在改革初期，在每一改革步骤中或多或少直接获利。二是风景名胜区所涉及的主管部门，部分资源的“使用者”实际处于“临时占有者”的地位。政府各部门对于经济活动干预过多，使政府部门演变为变相的经济利益主体，谋取公共权力部门或小集团私利成为可能，为部门之间的利益冲突形成了制度背景。三、原住居民也是景区相关利益主体的关键组成部分。在大多数情况下，现有法律与管理条例仅给予风景名胜区管理机构专项业务管理权，但没有赋予风景名胜区管理部门对风景名胜区内居民行政管理的权力，而且很多风景名胜区内的一些土地与水面资源的产权都没有得到明确，景区管理机构大多采用租赁等方式来取得对这些资源使用权利。

    因此，争夺风景名胜区内有限的资源和利益成为各相关利益方博弈的焦点，各种矛盾纠纷不断。尤其随着风景名胜区的高速发展，利益蛋糕越来越大时，这种矛盾和争夺日益激烈。

    如何协调这些矛盾？千岛湖风景旅游管理委员会主任方阳说，根据我们的实践，均衡协调发展景区内各相关方利益关系，尤其关注原住民利益，帮助他们发展经济，让他们融入景区共同体，既参与风景名胜区开发建设，又分享改革与发展的成果。

    方阳说，千岛湖作为一个国家特大型景区，划定的风景区范围是800多平方公里，加上外围控制区总面积大概有2000平方公里左右。这样的特大型景区在东部沿海是很少的，在全国也是不多的。同时，千岛湖又是一个非常特殊的地方，它功能区命名是“千岛湖”，表面上是个风景区，但正式的地理命名是“新安江水库”，其实它就是一个国家的大型水库，具有国家大型水库工程的发电功能、防洪功能等；除了发电外，千岛湖还有一个很重要的功能，就是作为华东地区的一个战略水源地，承担着生态保障和生态屏障的功能，是当地老百姓和下游地区人民生产生活区的水源地。从历史上来讲，淳安建县有1800年的历史，周边有大量的人口，环湖坐落着15个乡镇30多万人口，所以它也是一个生产生活区，“城在湖中，湖在城中”，是个开放型“湖城合璧”的风景区，不是像很多地方那样是相对独立封闭的风景区。由此，在千岛湖景区内，存在着地方政府、乡镇、村庄、原住民（包括市民、农民、渔民）、企业、电力工程部门等多个利益相关主体。如何来统筹好利益关系？是一个非常复杂的系统工程。

    首先，必须协调好与当地政府的关系。说起来风景旅游局是政府管理的，是政府专门派出管理风景名胜区的机构，关系应该比较好处。其实不然。作为风景名胜区管理部门，其主要职责是自然环境和景区资源的保护和治理，千岛湖风景名胜区资源主要由三大核心要素构成，一个是景观，一个是水质，一个是空气质量，而水体质量又是核心中的核心。所以，保护水体是景区管理部门的主要职责。但是，当地政府的主要职责是发展国民经济，带领老百姓致富。不同的职责肯定会引起矛盾冲突。而协调这对矛盾的关键就是景区的定位如何与产业定位相协调、相适应。千岛湖定位国家风景名胜区后，全县统一了认识，把保护山水资源，发展现代旅游业及衍生的生态、健康、休闲和现代服务业作为支柱产业，在总体规划下又认真制定了《旅游产业规划》，实行全县景区化和全业旅游化。如今旅游产业的直接收入已达到30多亿元，占到国内生产总值22%以上，带动相关产业收入80多亿元，占国内生产总值的50%以上。

    第二，协调处理好景区内企业的特许经营关系。千岛湖是城湖合璧的开放型景区，景区发展规划与地方发展规划包括产业规划高度重合，因此，景区内的市场经营主体大多也是地方上的企业，其经营与景区内的特许经营很难区别。因此管理上难度很大。千岛湖风景名胜区管理部门紧密依靠政府，严格依法管理，特别是严格按照依法通过的规划和条例执行，较好处理了这对矛盾。一是景区景点的特许经营。过去，由于缺乏资金，县里推出各种优惠政策吸引社会资金投资千岛湖景区景点开发建设，开发了屏峰、龙山、梅峰、动物野趣、羡山、石林等众多景区景点。其中，自然风光类有梅峰岛、桂花岛、羡山岛、石林；休闲度假类有温馨岛、豪华游轮、开元度假村、天清岛、凤凰度假村；人文历史类有五龙岛、龙山岛、天池岛、蜜山岛；动物野趣类有神龙岛、猴岛、鸵鸟岛、三潭岛、孔雀园等共23处；这些景点分别由十几个投资者开发建设，并分别在各自景点收取门票。随着旅游业发展，游客对景点要求也越来越高，加之规划也越来越成熟，管委会按照规划的“六统一”原则收回了门票权，由管委会代表政府统一收取大门票；随之推进景点品质提升工程，取消了一批低档的景点项目，合并了一些同质景点和项目，使23个老景点项目减少到9个，另外开发新建了红叶湾、黄山尖、水下古城、上西村（九咆界瀑布）、芹川古村落、龙川湾湿地公园等一大批具有较高价值的精品景点和项目；还开发了乡村快乐之旅、果园采摘之旅、水上环保夏令营、老年养生之旅、做一天渔民、荒岛生存、巨网捕鱼、水下探秘等特色项目。二是水域项目的特许经营，主要指游船快艇的管理。过去涉及游船经营的单位很多，既有旅行社，也有各行政单位，也有宾馆饭店，也有个人经营。管理的单位也有许多，工商、水利、渔政、公安……，结果水域管理很混乱，争夺客源，霸占水域，敲诈游客，严重影响千岛湖风景名胜区声誉。管委会成立后，管理权集中到管委会，并将各游船快艇的产权以股份制的办法统一到游船公司，实行统一管理、统一经营。游船秩序顿时为之改观。三是各类服务设施的特许经营，主要是宾馆饭店的经营。目前，每年来千岛湖旅游度假的游客达600多万人近3000万人次。到旺季有时一床难求。为此，管委会对容量做了规划预测，采取招商引资吸引区内外社会资金开发建设。目前五星级宾馆、度假村已有14家，四星级宾馆饭店也有20几家，有的还建设在沿湖的乡镇。其中，万向洲际宾馆客住率达到70%以上，年收入已超过一亿。以宾馆饭店旅游为主的现代服务业是劳动密集型产业，吸纳了大量本地劳动力。淳安县全县45万人口，30多万劳动力，其中12万人外出打工，有10万人左右被景区旅游夜吸纳。其余分散在工商企业和政府机构工作，基本没有剩余劳力。

    第三，协调处理好与周边乡镇农村的关系，即原住民的关系。千岛湖周边有35个乡镇，其中环湖周围有15个乡镇，35万人口。他们靠山吃山，靠水吃水，都希望发展经济，脱贫致富。管委会采取的办法就是把他们纳入总体规划，由千岛湖景区与周边的乡镇旅游互动。首先，在做好全县总体规划的同时，对周边每个乡镇村庄也做好产业发展规划，以景区的建设带动周边农村发展，哪怕是深山陆域里面，包括再偏远的地区，都纳入规划，根据乡镇村庄的不同特点，包括地理地貌、传统优势产业、特色景观、历史文化等，实行一镇一规划，一村一蓝图。姜家镇、汾口镇、临岐镇、威坪镇等规划建成风情小镇，石林镇、界首乡等以景观取胜的乡镇规划建设景观镇，枫树岭镇、鸠坑乡等以传统农业为优势的乡镇则规划建设成观光农业园区或农家乐为特色的“美丽乡村”。各乡镇若有项目要开发，必须与风景名胜区捆在一起运行，必须符合景区的资源保护和产业定位。哪怕农民要建新居，只要不符合规划就被否定；在景区的带动下，周边乡村旅游设施开发建设初见规模，乡村旅游得到较好的发展，总体呈现欣欣向荣的发展局面。至2014年底，全县已建成乡村旅游景点14个，休闲观光农业示范园区4个，农家乐特色村8个，农家乐村50多个，经营者370余户，床位6000余个，餐位20000余个。另外，景区在运行上也千方百计带动周边的农民、村庄，实行共建共享。一是共享品牌红利。千岛湖每年投入上千万资金和大量的人力物力用于品牌塑造和品牌宣传。2002年以来，淳安县举办了多届中国?杭州千岛湖秀水节、多届名茶节、三届千岛湖国际游艇展、三届中国淡水鱼烹饪大赛、三届全国皮划艇春季赛和三届环千岛湖国际自行车挑战赛，另外，还举办了水下古城探摸、十佳美景评选、国际湖泊旅游论坛、中加千岛湖对话、飞艇直播千岛湖、名车汇名湖、千岛湖人体婚纱摄影大师赛等一系列极具影响力的大型宣传活动，千岛湖品牌成为了最具影响力和最具活力的品牌，品牌知名度、认知度和美誉度得到了极大的提升。30多年来，淳安县千岛湖景区旅游发展业绩突出，先后荣获了“国际花园城市金奖”、“中国最佳自然生态魅力名镇”、“2009中国十大魅力休闲旅游湖泊”、“中国最美丽的十大湖泊”、“浙江省十大生态旅游名景”等殊荣，2010年淳安千岛湖成功跻身国家5A级旅游景区行列。这些品牌和活动，极大地凝聚了人气，前来千岛湖旅游的游客络绎不绝，最多时一天进区自驾游车辆达到54万辆。景区适时与周边乡镇共享客流量，通过建设几百里长的环湖自行车绿色游步道、环湖自驾游汽车道、野外驿站、汽车旅馆等血脉式的管道和通道以及各种大型活动，向乡村输送客流量。2014年，前来千岛湖旅游的600多万游客中，深入乡村自助游的达300多万，超过景区的游客。乡村游既享受自然环境、特色美食、养生度假，溪和漂流，还欣赏古村落古建筑之传统历史遗迹，以及科普考察、怀旧体验，勾起乡愁。目前，千岛湖风景名胜区在景区旅游与乡村旅游结合的基础上，主要功能从一般性的观光旅游向休闲度假、健康养老、特色生态养生、水上运动、教育培训等综合型休闲基地发展。

    对待原住民，过去不少景区采取的是外迁的办法，特别是那些古镇、古村落，把原住民统统迁移出去，然后开发建设成主题公园或主题景区，又引进许多商业和配套服务设施。这类外迁的办法虽然有利于景区的快速开发建设，但也带来诸多弊病：形成景区与当地居民的利益冲突,尤其居民外迁中经常发生群体性事件，甚至出现肢体冲突等流血事件，影响社会稳定；开发过程中容易出现大拆大建，假古董、仿古董，造成建设性破坏；原住民原生态的原始的生产生活方式，生活形态和文化风俗遭到损害，甚至遗失，风景名胜区的原真性及价值受到严重贬损。

    针对以上问题，杭州西湖风景名胜区反其道而行之，采取的是与原住民共建共享的模式。据西湖风景名胜区管委会主任刘颖介绍，西湖景区被确定为国家重点风景名胜区后，也曾考虑将原住民迁移出去，但一方面无地可迁，而且当时有两万多居民外迁的工程量也十分巨大；另一方面，当地居民也不愿意外迁，祖祖辈辈生活在这里，西湖好山好水，风光秀丽，谁也不想外迁，动迁的抵触情绪很大。刘颖说，但不外迁，矛盾和问题也很多。随着人口增加，经济发展，当地老百姓生产生活的需求也在增加。人口增加需要新建住房，增加收入做生意致富也需要建房开店，于是违章建筑不断出现，砍树现象也时有发生，另外污染问题、偷钓问题、交通堵塞问题和违法经营问题等各种问题层出不穷。是“堵”还是“疏”？西湖风景名胜区管委会采取的是“疏”的方式，让原住民融入景区，一起共建共享。当时，景区内管辖着一个乡，两个街道，包括9个行政村，6个社区。其中9个“景中村”都是传统古村落，而且都是以种植龙井名茶为主业。龙井、梅家坞、杨梅岭、满觉陇等村本身也是风景区的景点。许多市民和游客在周末和节假日喜欢驾车到那里喝茶、吃农家饭。来的人多了，交通也拥堵了，排污也成了问题，许多农家也不注册登记，就开起了茶室、饮食店和饭店旅馆，乱搭乱建、违章建设比比皆是。许多地方像打游击一样，今天拆了明天又搭建起来。针对这些情况，景区管委会开展了对“景中村”的整治，整治的目的除了拆除违章建筑，清理违法经营外，也是为了整顿村容村貌，改造和改善排污设施，提高居民生活品质。但是，一开始一些村庄的村民不理解，怕政府欺骗他们，拒绝整治。管委会于是就以地处偏远、改造整治要求呼声最高的梅家坞村为突破口，打响“景中村”整治工程第一炮。梅家坞村也是龙井名茶四大原产地之一，地处一个偏僻的山岙里，与著名景点“云栖竹影”在一起，过去必须翻越杨梅岭或从很远的转塘口子才能绕进去，交通十分不便，使这里的村民守着金饭碗讨饭吃，村民生活很贫困，房屋也破烂不堪。群众要求改变现状的呼声很高。90年代末，杭州市首先投资5000多万元，打通梅（家坞）灵（隐）隧道，解决直通梅家坞的交通问题；同时还采取政府补贴一点村民自家出一点的方式，对梅家坞村进行全面的改造整治。改造整治在不改变传统古村落整体布局、房屋形制及尽可能保留古建筑古街道元素如白墙黛瓦、牛头马面、飞檐翘角等的基础上，拆除了违章建筑，清理了河道溪流，完善了上下水设施和排污设施，拓宽了道路和建设了停车场及其他配套的生活、旅游服务设施。同时，改造整治保留了梅家坞“茶文化“村的特点，规范村民特许经营。整治后的梅家坞干净整洁，既保持了古色古香的传统村落的特色，又极具现代旅游休闲特色，成为闻名遐迩的”农家乐“村和休闲旅游度假村。村民的收入也不断增加，赚得钵满盆溢。中央领导来此视察后都啧啧称赞：”这才是中国社会主义新农村的典范和方向。”

    “梅家坞“模式被全国许多地方效仿，龙井、杨梅岭、满觉陇村的村书记、主任也在群众的强烈要求下，主动到杭州市委和西湖风景名胜区管委会申请将本村尽快纳入“景中村”改造整治计划。短短几年，西湖景区的9个”景中村“改造整治工程全部顺利完成，不仅以美丽乡村的面貌融入西湖景区，还以特许经营的方式，成为整体性的为市民消费和游客服务的商业配套设施。如今，许多“农家乐”也在自觉提升改造为现代民宿，以适应现代旅游业的发展。

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