流域水电开发必须进行规划环评

　　编者按
　　未经环评审批、擅自开工建设的华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站不久前被环境保护部叫停。针对水电开发如何体现又好又快发展战略，流域规划环评如何解决环境保护问题，本文在介绍有关战略环评概念和意义的背景下，对流域规划和开发可能产生的环境影响进行分析，并对金沙江中游环评问题做一些讨论。

　　战略环评的提出及发展
　　战略环评可以弥补单一项目环境影响评价的局限性；可以对区域开发中多个发展项目的累积影响做出分析，并为管理提供依据。它是实践可持续发展战略的有效手段之一。
　　流域水电规划和建设问题
　　对于水资源的生态效应和环境效应重视程度不够；对水电建设造成的环境影响问题认识不足或忽视环境问题，以牺牲环境为代价谋求一时经济发展；对水电建设的环境监管不力等。
　　流域水电规划环评经验
　　流域规划环评需要与各部门紧密配合；需要重点关注环境的累积影响；需要注重对鱼类保护的综合措施；应该充分听取社会各界的意见；环评单位与规划部门应当保持沟通等。

　　阅读提示
　　对规划进行环评，旨在协助政府在决策中充分考虑环境因素，消除和降低因规划失误和考虑不周造成的环境影响，从源头上控制环境问题的产生。

　　所谓战略环评，是对政府部门战略性决策行为及其可供选择方案的环境影响和效应进行系统和综合性评价的过程，它先于工程项目的环境影响评价，为政府政策、规划、计划的制定和实施及方案选择提供科学的技术支持。这就说明战略环评评价的对象具有宏观性、决策性和长期性，是由政府部门制定的规划、计划和政策。
　　战略环评的作用首先体现在可以弥补单一项目环境影响评价的局限性。战略环评在决策过程的各层次上前瞻性地考虑政策、规划、计划方案的环境影响，它超越了单一发展项目，可以对区域环境影响做更为系统的考虑。战略环评最终必然落实于某一特定的空间区域范围，具有明显的区域特征。由于战略环评在时间和空间尺度上更适合于对累积环境影响的考虑，因此战略环评可以对区域开发中多个发展项目的累积影响做出分析，并为管理提供依据；另外，由于战略环评是在决策层次上将环境、社会和经济因素综合在一起考虑，在不同区域可以表现出不同的评价因子，有时是全球性的，有时是区域性的，并可以识别、分析累积环境影响，提出区域发展目标的优化方案和污染治理措施，因而可以成为实践可持续发展战略的有效手段之一。
　　战略环评的发展已经有30年历史。最早在1969年，美国制定的国家环境政策法明确规定:凡是联邦政府对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或者立法报告、规划、决定和其他重大的联邦行动，都应当进行环境影响评价。谁提出决策方案，就由谁负责提出环境影响评价报告。20世纪70年代中期，欧美一些国家开始将环境影响评价的应用扩展到政策和规划的层次。20世纪80年代末，随着可持续发展战略的提出，具有宏观视角的战略环境影响评价得到世界范围内的广泛接受。如荷兰在1987年建立了法定的战略环境影响评价制度，要求对土地利用、能源和电力供应、废弃物管理、饮水供应等进行环境影响评价。1993年，荷兰环境保护法对环境影响评价制度做了进一步完善。加拿大、新西兰、丹麦、芬兰、挪威、德国、奥地利、俄罗斯等国都通过立法要求对政策和规划进行环评，代表了战略环评的主要发展潮流。经过长期发展和实践，人们已经认识到，要克服传统项目环评的不足，就必须在宏观决策层次上对政策、规划、计划及其可供选择的多种方案的环境效应进行研究。因此，在进行传统项目环评的同时，引进战略环评概念已成为世界各国的共识。
　　我国在2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》中，第一次以法律文件的形式将规划纳入环境影响评价范围，规定要对土地开发规划，区域、海域、流域以及交通、能源等10个专项规划进行环评。由于政策环评没有列入环评法中，因此，中国依法开展的战略环评目前只能称为规划环评，它属于战略环评的范畴和重要组成部分。对规划进行环境影响评价，旨在协助政府在决策中充分考虑环境因素，消除和降低因规划失误和考虑不周造成的环境影响，从源头上控制环境问题的产生，为建立环境与发展综合决策机制提供技术支持，以实现经济、社会和环境的可持续发展。
　　总体而言，中国规划环评开展的时间虽然不长，但是已经在各地区和相关领域积极开展，并且取得了一些有益的经验和教训。如在社会上引起较大反响的北京六里屯垃圾焚烧发电项目等，在项目推进时及时引入规划环评，可使问题得到一定程度的解决。

　　阅读提示
　　水电建设过程中产生的环境问题，特别是生态环境问题、社会环境问题和其他一些环境问题并没有被人们广泛认知，以至于被忽略或未引起足够重视。

　　水能资源被认为是可重复利用的再生资源，水电也被认为是不会产生环境污染的清洁能源，发展水电好处很多，如产生巨大的经济效益，提供当前经济社会发展所需的紧缺能源，带动工农业及相关产业发展，创造就业机会，防御水患，减轻对薪材的依赖等，这些优势已被广泛认知，因此水电产业被极度鼓励发展。但是，水电建设过程中产生的环境问题，特别是生态环境问题、社会环境问题和其他一些环境问题并没有被人们广泛认知，以至于被忽略或未引起足够重视。
　　水电站建设过程中也会带来一些重大的环境影响问题，其中对生态环境的影响较为突出。主要表现在直接破坏陆生植被，减少陆生动植物物种的生存环境和栖息地，导致陆生动植物个体数量减少，阻碍陆生动物的正常迁徙和基因交流，危及重要物种和生态系统的生存及存在，造成河流生态系统改变和片段化，影响水生生物的正常生存和繁衍，改变水生生物的区系成分，阻隔鱼类洄游通道等。水电站的建设除了对生态环境会造成突出影响之外，也同样会造成其他环境影响问题，如移民安置问题、水资源分配和利用问题、对自然景观的破坏、引发地震滑坡等地质灾害等。
　　近年来，我国已经完成了一些流域特别是干流水电开发的规划环评工作，如在澜沧江、怒江、金沙江干流已经开展了流域水电开发的规划环评，这些环评工作的开展为有效保护流域环境提供了重要参考。但是我们也注意到，水电站规划和建设中产生了一些环境及相关问题，如关于怒江水电站规划对原河流生态的影响问题、对民族传统文化的影响问题引起国内外广泛关注和争论；水电建设对环境影响问题所引起的重视，预示着水电站建设并不是如人们所想像的对环境的影响较小，而是同样会造成重大环境影响。
　　目前，流域水电规划和建设在认识、管理和技术方面存在着以下问题:
　　当前水电规划仍然是以水资源的全部有效利用为前提，注重的仍然是水资源的充分利用，忽视了水资源的合理和综合利用，对于水资源的生态效应和环境效应重视程度仍然不够。
　　一些地方只重视地方利益和经济利益，不重视环境保护，不注重经济社会与环境的协调发展，不考虑长远利益，对水电建设造成的环境影响问题认识不足或忽视环境问题，以牺牲环境为代价谋求一时的经济发展。
　　水电建设缺乏整体规划和科学的需求预测，各自为阵，抢占资源，盲目开发，无序建设，管理部门特别是一些高层管理部门仍然缺乏对水电站建设及其产生环境问题的全面了解和掌握，不能及时有效地指导、协调和监管水电站的规划与建设。
　　对水电建设的环境监管不力，导致一些不守法的建设单位有机可乘、有空子可钻，我行我素，不认真执行环境保护的法规和政策，使环境保护措施落不到实处。
　　由于知识、技术水平和其他因素的限制，对流域水电开发及其规划可能产生的环境影响问题不能进行全面、准确预测，对一些能够进行预测的环境问题也缺乏解决的能力和有效手段。
　　及时、有效、全面地开展流域水电规划的环境影响评价及对策研究工作，可把握好流域梯级水电站建设的层次和影响，及时有效地指导和监管水电站建设，协调好局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益的关系，协调好资源开发与环境保护的关系，促进水电资源的合理开发和持续利用。

　　阅读提示
　　金沙江中游的水电开发规划必须从流域环境保护和可持续发展的角度充分研究，细致讨论，各方反复征询意见，制定出具有确实可行措施的规划环评报告。

　　对金沙江中游的水电开发研究工作在建国初期的20世纪50年代已经开始，20世纪90年代提出了“一库五级”的开发方案；1999年又完成了《金沙江中游河段水电规划报告》，提出了“一库八级”的开发方案。2009年1月，环境保护部组织审查通过了建立在此规划报告基础上的《金沙江中游河段水电梯级开发环境影响评价及对策研究报告》。但是这里通过的仅仅是一个研究报告，并不是一个流域规划环评的报告书，因此从法律意义上来说，金沙江中游的水电开发规划还没有通过审查。
　　制约或者说阻碍金沙江中游水电规划环评审查的主要环境因素首先是龙头水电站即虎跳峡电站的建设问题。虎跳峡电站建设牵涉到土地淹没、人口搬迁、生态环境影响等问题较多。到目前为止，对于何时何地建设大坝仍然处在讨论中，而龙头水库的建设与否对于其下游电站建设可能产生的各种经济、社会和环境影响将是巨大的；其次是金沙江中游的鱼类等水生生物的保护问题，梯级电站一旦建设，大坝一旦阻断河水的正常自由流动，必然改变天然河道的水文情势，改变河流的自然生态系统，淹没部分鱼类产卵场等特殊生境，对适应急流生活的鱼类及水生生物造成不利影响，因此梯级电站的建设必然要从整个流域的角度提出并采取确实可行的鱼类保护措施；流域梯级电站的建设也将造成对陆生生物的累积影响，这种影响也需要从流域的角度提出保护的对策和措施；还有就是规划河段沿途支流水生生态及替代生境保护工作。由于近年来水电开发的热潮，金沙江中游的多数支流已经被开发，一些专家原先提出的开发干流、保护支流的想法随之落空，相应的各项鱼类保护措施等需要通过流域规划环评进行统筹考虑和实施。
　　总而言之，金沙江中游的水电开发规划必须从流域环境保护和可持续发展的角度充分研究，细致讨论，各方反复征询意见，制定出具有确实可行措施的规划环评报告，在此基础上流域的水电开发才能在有效保护环境的前提下得以实施。
　　根据我们多年的经验，流域水电发展规划的环评工作需要注意以下几点:
　　流域规划环评工作需要与各部门紧密配合，特别是规划涉及部门以及政府的相关部门，需要充分认识工程特性，及时了解和掌握相关的法规和政策，使规划能够实现目标统一，并最终达到实现可持续发展的目的。
　　流域规划环评需要重点关注环境的累积影响，特别是水电建设对生态环境的累积影响是规划环评的重点，通过流域水电规划的环评，需要认识叠加和累积的环境影响，提出针对性更强的措施和方法，为保护流域的生物多样性提供指导。
　　流域规划环评需要注重对鱼类保护的综合措施。根据分析梯级电站建设的环境影响，从整个流域考虑鱼类保护的措施和手段可以降低工程投资，提高鱼类保护的效益。而当前对许多鱼类生活史等的基础研究仍然是空白或不足，对于是否应该建立鱼类增殖站、建在何处；是否建设过鱼设施等的基础研究工作仍然不足，因此需要及早开展研究工作。
　　通过对规划河段的整体环评，需要提出本流域的最小生态流量，以保障河道生活、生产及生态用水；虽然有关部门已经提出了《水电水利建设项目河道生态用水、低温水和过鱼设施环境影响评价技术指南(试行)》方案和生态用水的计算方案，但是针对不同区域、不同类型的河道，以及针对不同的保护对象，生态用水仍然是值得深入研究的内容。
　　流域规划环评应该充分听取社会各界的意见，为规划的合理实施提供社会基础。公众的全过程参与是决定规划环评能否成功，并能够满足大多数人利益追求的关键因素；而全过程参与也是目前国际战略环评中较为常用的方法。
　　环评单位与规划部门应当保持沟通，特别是在规划的早期介入，可以及时发现规划中可能出现的不利于环境保护的问题，在规划阶段即提出整改措施，可以减少和避免规划引起的失误，降低环境损失。
　　与传统的项目环评相比，战略环评具有更大的不确定性和复杂性因素，虽然目前战略环评有许多方法可供参考，但一个完整的战略环评过程有赖于多种技术和方法的集成和综合运用。而对实际工作而言，规划环评所采用的应该是简单、实用并能够解决问题的评价技术和方法。

　　【作者简介】
　　作者系云南大学生态学与地植物学研究所教授、博导、所长