水电开发:规划环评需先行

　　面对西南地区密集的水电开发活动，我们不得不提出这样几个问题:
　　我们到底需要建多少个水电站？我们能够建多少水电站？水电开发与环境保护的矛盾怎么化解？
　　要回答第一个问题，有赖于我国有关决策部门根据我国当前的电力缺口，结合我国能源储备的整体情况，制定一部全国性的而且具备一定法律效力的水电开发规划。回答后两个问题比较具有挑战性，因为这一直是多年争论的焦点。但这个问题并非无解，关键还是要在体制改革上下功夫。首先流域的开发应打破行业的垄断和行政区划，制定与全流域环境承载力相协调的发展规划，充分考虑经济条件、生物多样性保护等多种因素。其次要建立规划环评和项目环评的联动机制，将规划环评落实到规划制订和规划实施过程中，以此来预防水电开发对流域生态环境的破坏，弥补项目环评的先天不足。
　　水电开发的环保争议已经持续多年，虽然环境监管的力度在加大，但水电项目未批先建的行为却屡屡出现。之所以如此，在笔者看来，主要存在两方面原因:
　　一是生态功能区划和主体功能区规划的要求不够明确。尽管国家“十一五”规划纲要明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区”，但目前主体功能区规划和生态功能区划仍没有制定出来，土地利用、区域流域建设开发利用等综合性规划也就没有或较少考虑资源开发活动对生态环境的深层次影响，有的规划在制订过程中只是笼统提出了环境保护要求，但未能对破坏环境的行为做出硬性约束，对遭受破坏的环境也缺乏补救措施。
　　从我国水电开发规划制定的情况来看，首先是流域性规划制定年代较早，开发强度明显过大，缺乏环保论证。随着经济社会快速发展，环保的要求也越来越严，对这些规划进行调整已显得十分必要而且急迫。其次是一些规划仅由地方政府制定，往往受到地方重经济发展轻环保思想的影响，或只考虑开发项目对局部区域的环境影响，规划本身的科学性和完整性有待提高。
　　二是规划环评制度尚未全面推开。从规划上解决环境污染和生态破坏应该是最为经济有效的办法。与单个建设项目的环评不同，规划环评对规划区域的资源环境承载能力进行深入分析，对区域内各要素之间关系和影响进行科学评价，提出应该采取的预防措施或者其他补救措施，使规划中各要素布局趋于合理。因此，规划环评应该先于项目环评和优于项目环评，项目一旦违反规划，就不应该通过项目环评。
　　以水电开发项目为例，往往在大坝截流合龙前才报上级环保部门进行环评审批，此时对水库周边的环境影响实际上已经形成，而一旦建错了地方，后患无穷。对于这种类型的开发，项目环评的作用极为有限，规划环评的优越性则更加突出。2003年9月1日开始实施的环评法，对规划环评作了规定，但对规划环评的对象及范围、规划环评的责任人和评价单位、规划环评的审查、违反规划环评的责任追究等规定都不具体，影响了规划环评的推进。
　　鉴于水电开发对区域生态环境的影响呈现多方面、多层次、长期性和不可逆的特征，我们必须改变当前水电开发缺乏环境监管、忽略国土生态价值的现状，找到水电开发科学有序发展的正确方向。我们不仅要考虑资源开发布局、规模、方式及开发时序等技术经济问题，还要考虑流域和区域的生态保护建设需求。为此，环评必须从流域开发总体规划的层面上进行，在项目决策前的规划阶段就将生态环境保护纳入流域开发目标体系中。当然，最为根本性的一点，是尽早推动规划环评的立法工作，确立规划环评制度的权威性、强制性，不能使之沦为一场纸上游戏。

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