科学应对和有效防治才是根本

要从根本上实现空气质量持续改善，就必须以资源环境承载力定位城市发展规模与方向，以环境容量优化产业发展模式和能源利用方式，推进大气污染的源头控制。

◆冯银厂

霾有望在北京被列入法定气象灾害，很多人对此提出疑问：霾是否应该界定为自然灾害，其作为气象灾害立法是否合适？

事实上，北京市将霾作为气象灾害立法并非全国首例。之前，河北省、天津市在气象灾害防御法规中均已将霾列为气象灾害。可以认为，北京市立法将霾列为气象灾害是京津冀区域协同治霾的重要举措之一。

将霾作为气象灾害立法，笔者认为要从多角度来看。就霾的影响程度和危害而言，将其列为灾害不为过。2014年开始，国家减灾办、民政部已将雾霾作为自然灾害纳入通报。中央气象台的气象灾害预警中就包括霾预警。从防御的角度来看，将霾作为灾害立法在当前是有必要的。这样可以针对城市规划与建设、灾害应对模式与风险管理、监测预报预警、应急响应、社会参与机制等方面存在的问题，改变传统的被动防御模式，提出主动防御的相应措施，为做好灾害防御工作提供法律制度保障，在提升城市防霾治霾能力方面将起到积极的促进作用。

但是，霾的形成机制复杂，是内因与外因相互作用的结果。其中，气象条件是外因，空气污染物排放量大是内因。气象条件对大气污染物的输送扩散、转化、沉降等物理化学过程起着非常关键的影响作用。但是，细颗粒物中的硫酸盐、硝酸盐、铵盐、元素碳、有机碳、部分地壳元素是重要的消光组分，主要来源于燃煤、工业过程、机动车、扬尘等一次排放的颗粒物，以及它们排放的SO2、NOX和VOCs等气态前体物经过复杂的大气化学反应生成的二次颗粒物。因此，霾既是天灾，更是人祸。

从这个角度来看，将霾作为自然灾害立法值得商榷。霾作为自然条件基础上的人为污染现象，如果作为自然灾害立法，很有可能会淡化其污染的成因，致使一些地区逃避治霾的责任，不去作人为的努力。对于这一点，值得相关部门和单位考虑。

当前，要解决大气污染问题，急需实现霾灾害的科学应对和有效防治。大气污染物排放量超出了大气环境对污染物的自净能力，也就是超出了环境容量，这是霾形成的最主要原因。因此，要从根本上实现空气质量持续改善，就必须以资源环境承载力定位城市发展规模与方向，以环境容量优化产业发展模式和能源利用方式，推进大气污染的源头控制。

气象资源是自然赋予大气环境的宝贵资源，遗憾的是，长期以来我们对气象资源的保护、开发和利用的重视程度不够，城市规划和功能布局中未充分考虑气象资源的影响。城市建筑群高度增加、密度增大，导致城区下垫面粗糙度加大，近地面平均风速减小。建筑物、道路等下垫面比例的增大使城市热岛、干岛效应越来越明显。工业布局的调整未充分利用气象资源，污染源外迁及周边中小型工业企业快速发展使城市及周边污染连片，调整前“工厂在城里”，调整后“城市在工厂里”，污染源上风向的清洁区及下风向的缓冲区已不复存在。因此，城乡规划的组织编制应当结合土地利用规划，统筹考虑城乡地区绿化建设、河湖水系、道路系统和其他公共空间实际情况，完善通风廊道系统，增加空气流动性。这样，有利于开发利用气象资源，提高大气的自净能力。

环境保护在城市总体规划和顶层设计中未得到充分体现。比如，目前的环境保护规划是城市总体规划下的专项规划，在城市总体规划已设定发展方向和规模的条件下，针对污染物总量控制、环境保护工程项目等方面实行综合规划，属于城市环境问题的末端治理层次，难以从根本上解决城市环境问题。

在能源结构调整方面，在实施煤炭总量控制的大背景下，如何优化燃煤结构是大气污染治理的关键。目前我国发电燃煤占50%，远低于发达国家发电行业煤炭消耗量占煤炭总消耗量的比例。非电力行业燃煤用户量大面广，小型的燃煤设施或散烧煤难以高效除污，甚至没有除污设施，导致因燃煤造成的污染十分严重。再比如，不必要的交通出行需求是造成交通拥堵、机动车尾气污染的根源。研究表明，在一线城市，不必要的交通需求平均约占道路车流量的40%～60%。职居分离现象严重，35%～60%的城市居民上下班的出行距离超过5公里。教育医疗等资源空间配置不合理，30%以上的接送孩子上下学出行距离超过5公里，40%～60%的就医出行距离超过5公里。目前，各项相关规划中还未将降低不必要交通需求作为直接控制指标。

应对复杂严峻的污染形势，要防御霾灾害，城市环境管理体系还有待完善。部门主动协同、全民主动参与的环保统一战线有待健全。目前，将环保当包袱、被动治理污染的观念还存在。与环境保护相关的部门及责任主体，在定位和职责上有待进一步明确和细化，权利和责任还存在不对等的问题。公众参与的渠道和机制仍需进一步完善。现有的污染源监管能力、处罚力度和手段，难以有效应对复杂的污染形势，需要丰富污染源的管控手段，综合利用法律、行政、经济、科技等手段，加强多部门联合执法，全面提升污染源管控水平。

我国在霾灾害的监测、预测、评价、防控等方面的技术支撑体系需进一步加强。虽然近年来雾霾低能见度天气的预警预测和应急响应能力有了显著提升，但是距离精细化灾害防御的需求还有较大差距。污染成因及来源如何精细化解析？在重污染天气条件发生前及持续过程中，应该针对哪些污染源及关键污染因子采取控制措施，才能有效减少污染物的累积和转化，减轻污染影响？这些科学问题都有待深入研究。这需要气象、环保等相关的科研、业务多部门联合攻关。要建设规范化的气象、环境信息管理指挥决策系统，建立完善多维气象、环境监测和污染源监管网络，有效提高霾灾害的防御能力。

作者单位：南开大学环境科学与工程学院