加强环境保护助力供给侧改革

潘翻番

这是一组最新数据：今年上半年，上海市金山第二工业区关停了11家化工企业，还有数家企业正处在停产或半停产整改状态，但园区1月~6月的累计总税收，竟然较去年同期增长了41%。这样的数据甚至让园区管理者大吃一惊。分析发现，因为关掉了有污染的低效企业，优质企业则在转型升级中抢占了更多的市场份额。

由此可见，提高环境标准去除落后产能，加强环境保护推进产业升级转型，是促进我国经济又好又快发展的重要手段，也是当前供给侧改革的题中应有之义。

金山第二工业区的实践很好地诠释了这一理念。上海市金山地区的环境问题曾是上海产业和环境协调发展的主要短板。2015年，金山第二工业区根据环境标准关停了13家污染企业，今年上半年关停了11家化工企业。针对举报较多的企业，环保部门在其周边增设监测点位，实时监控，以高压监管态势，倒逼企业合规。面对不断加大的规制压力，很多企业不得不选择技术改造，将主营业务从高耗能、重污染的板块向资源节约、环境友好的高附加值板块调整。

园区制定了更为严格的环保要求，督促企业对照执行，努力进行达标改造和转型升级，届时无法达到园区新标准的企业将面临被关停的风险。现在虽然园区内企业数量减少了，企业的环保压力和环境治理成本增加了，但累计税收增长了，污染物指标也呈持续下降趋势，空气中的异味明显减少，园区的环境空气质量显著改善。

无独有偶，山东省在利用环境标准促进造纸行业升级改造、淘汰落后产能方面也有成功的实践经验。

2002年，山东省拥有1000多家造纸企业，GDP贡献率仅为3.4%，行业COD排放量却高达全省工业总排放量的一半以上。2003年，山东省在全国发布了第一个地方行业标准—《山东省造纸工业水污染物排放标准》，这一标准跨时8年，分4阶段实施，每阶段标准逐步加严，到2010年全省实现行业排放标准与环境质量标准的衔接。山东省全面实施地方环境标准后，造纸行业集中度大幅提高。截至2013年，山东省造纸企业的数量减少了逾七成，产量占到全国总产量的17.6%，而山东省造纸行业COD排放量仅占全国造纸排放总量的5%左右；造纸行业COD排放量较2005年降低近80%，2003年～2013年期间，南四湖流域在保持GDP年均两位数增长的前提下，COD和氨氮污染物浓度分别下降了84.8%和94.1%。同时，造纸行业的规模和利税大幅提升，企业竞争力显著增强，造纸企业不再把环境标准当做负担，部分企业经技术改造后的出水甚至大大优于排放标准的限值。

实际上，山东省和上海市的产业升级案例无疑都用实践证实了“波特假说”的核心逻辑。

那么，什么是“波特假说”？20世纪90年代，美国学者迈克波特教授提出“波特假说”，认为环境规制并非一定会增加企业的生产负担，削弱产业的竞争力。相反，如果方法得当，环境保护力度的加大、环境标准尺度的提高能够倒逼污染企业对清洁生产技术和末端治理技术进行创新，激发企业的“创新抵消”效应，提升自然资源利用率和生产效率、减少污染物排放，进而促进产业转型升级和产业竞争力的提升。

“波特假说”挑战了传统经济学的观点，即环境规制将生产过程中的环境外部性纳入企业的生产成本中，降低了企业的利润，宏观上的影响表现为产业整体竞争力下降、经济发展速度放缓。但波特和支持其观点的学者却认为，企业作为追求利益最大化的风险规避者，通常倾向于规避不确定性较高的创新研发活动，错失强化创新驱动发展的机会。此外，创新的成本需要在当期支出，但收益需要在未来才能获得，管理者往往更注重眼前的利益，规避创新和变革。

“波特假说”为发展中国家和地区探索出一条兼顾发展与保护、借助环保倒逼产业转型升级的道路提供了理论基础。

为了使环境保护更好地助力供给侧改革，环境保护部不久前出台的《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》要求，严格环境准入，促进提高新增产能质量，通过科学制定地方污染物排放标准，充分发挥环境标准引领企业升级改造和倒逼产业结构的调整作用。

供给侧结构性改革的重点和主要手段是“三去一降一补”（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板），其中，环保应在去产能环节积极发挥倒逼作用，促进供给结构的改善和全要素生产率的提高。为此，笔者提出以下建议，希望更好地推进供给侧改革的深入实施。

一是转变观念，形成合力。政府应当转变传统理念，发展中国家和地区的环境保护与经济发展并非此消彼长的零和博弈，完全可以通过科学合理的规制手段实现二者的兼容并蓄。应当认识到环境标准的“技术可行性”原则不能成为污染行业行使“排污特权”的通行证。政府及其环境主管部门应当积极与企业进行对话沟通，形成思想合力，共同攻坚克难。

二是科学合理制定环境标准，循序渐进稳步执行。要以改善环境质量为核心，科学制定更为严格的地方环境标准，合理确定达标限期和各阶段的“爬坡”要求，在企业和社会中形成稳定的预期。同时要认识到，转型注定是一场攻坚战与持久战，无法一蹴而就，难以毕其功于一役。通过适当延长新标准的达标期限，赋予企业充足的时间实现企业技术改造升级，缓解去产能和结构调整过程中人员安置分流和资产清算、重组等资本流动性问题，以此确保有力、有度、有效地落实好去产能的重点任务。

三是清晰定位政府与企业各自的角色。在环保助力供给侧改革过程中，政府和企业应当各司其职，做好各自的本职工作。要让企业做调整结构、转型升级的主角，让市场决定产能优胜劣汰。政府一方面应明确发展大方向、制定标准、严格监管、依法行政；另一方面，应当扮演好保护知识产权的“守夜人”角色，加大对知识产权侵权行为的惩治力度，确保企业的研发创新成果不被竞争者“搭便车”。

作者为清华大学公共管理学院博士生