深圳过半土地划入生态控制线

　　“深圳的天际线虽然没有上海壮观，但假如你正置身在它的上空，你就会看到，深圳的美原来并非只有高楼，它还是一个鸟语花香的花园城市，那些点缀在道路两旁或者花园里的一草一木就是最好的证明”，这是在网上流传的《鸟瞰最美的中国十大城市》帖子中描述深圳的一句话。

　　在这个帖子中，深圳被列为鸟瞰最美城市中的第四名，排在上海、重庆和北京之后，贴图中的深圳建筑大多在山林湖泊旁，放眼望去，一半是建筑，一半是绿色。这样的美景，很大程度上得益于深圳创新性地提出了“基本生态控制线”的概念并付诸实践。

　　很多人可能并不知道，深圳的一半土地都划入了生态控制线禁止开发。深圳市规划与国土资源委员会副总规划师张一成表示，“对于深圳这样一个地价很值钱的地区来讲，设定五成的生态保护面积比例很不容易”，但这正是为了通过控制城市发展边界从而保障城市和谐人居与长期可持续发展目标的实现。

　　深圳是国内第一个划定并通过政府规章形式明确城市生态保护控制界线的城市，而深圳也是国内最早的几个倡导生态保护优先、低碳发展理念的城市，2010年1月16日住房建设部将深圳市列为全国首个国家低碳生态示范市。同时在建设用地方面，深圳倡导和较早使用的法定图则制度，也成为国内规划改革的一个标杆，对国内进一步探索完善规划委员会制度、控制性详细规划制度和公众参与制度等起到了积极的示范作用，也对其后《广东省控制性详细规划管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》的制定起到了引领作用。

　　国内第一条生态控制线

　　深圳一直是一个缺地的城市。据数据显示，深圳市全市陆地总面积为 1952.8平方公里，是全国少数几个人口密度最高、人地矛盾最突出的城市之一。早在2005年，深圳市委市政府即意识到快速发展二十年的深圳市正面临着 “前所未有的重要瓶颈”，并明确提出“四个难以为继”，其中就包括“土地难以为继”，深圳市的发展战略口号也由“速度深圳”调整为“和谐深圳”、“效益深圳”。
　　根据2008年底全国第二次土地调查数据显示，深圳市实际建成区规模已接近市域面积的50%，其比例之高位居全国前列，对比我国其他主要城市，如北京为20%，上海为30%，香港只有24%，深圳比例之高让人咂舌。如何实现城市的健康、快速的可持续发展，经济发展方式和现有土地利用模式的转变至关重要。

　　在此背景下，深圳开始酝酿改变土地利用模式，早在2003年出台的《深圳市近期建设规划（2003—2005年）》中，深圳就在国内首次创新性地提出了“基本生态控制线”的概念。
所谓基本生态控制线，就是为了保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规，结合实际情况划定的生态保护范围界线，深圳市规划与国土资源委员会地区规划处处长丁强解释说。

　　2005年 11月，经历了科学调研、广泛征求意见、不断完善的过程，经过了草案编制、意见征询、公开展示、上报审批等四个阶段，深圳实施了《深圳市基本生态控制线管理规定》。在深圳这个土地缺乏的新兴城市，深圳以8处大型区域绿地和18条城市生态廊道组成的市域生态绿地系统作为基础，在维护整体生态格局的前提下，结合现状的建设情况，最终划定基本生态控制线内土地面积为974平方公里，约占全市总面积的一半。丁强表示，这既综合考虑城市长远发展的建设需求，又兼顾保持良好生态环境的需要。

　　基本生态控制线设立之后就成为深圳生态的“高压线”，按照规定，这一条线划定之后，除重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施和公园以外，深圳禁止在基本生态控制线范围内进行建设。

　　实际上的生态用地面积还不止于此，记者了解到，这974平方公里的生态控制范围，除去线内已建设的道路、市政设施、原农村居民点等，并加上规划建成区内约159平方公里的绿地面积，全市总的生态用地面积可以达到 1093.7平方公里，约占全市总用地的56%。

　　“守住这974平方公里的绿地，深圳要想提供建设国际化城市必需的良好的自然生态环境才有希望，这是一条‘绿线’，一条保护深圳生态的生命线。”丁强感慨说，对于深圳这么一个土地资源非常有限的城市，将超过全市总面积1/2的土地划定在“基本生态控制线”范围内，划为严格进行建设控制的范围，力度之大、决心之大，绝无仅有。

　　生态控制规模比肩国际先进城市

　　2009年12月，在哥本哈根召开的世界气候大会引发全球深入讨论的同时也释放出强烈的信号，生态保护与低碳发展将成为未来相当长一段时间内的主题。在生态保护和低碳发展的实践上，世界发达国家或城市有不少值得我们认真学习的经验，谈起当初深圳设立生态控制线的过程，丁强告诉记者一组数据：以最直观的绿化（或森林）覆盖率为例，日本在维持其经济快速发展的同时，十分注重环境保护及城市生态安全系统的维护，全国森林覆盖率超过了66%；而土地资源比深圳市更为紧张的世界金融中心———东京市的绿化覆盖率已达到 64.5%的惊人水平；再如花园城市的典范———新加坡，其绿化覆盖率也早已超过了50%；即使是与深圳毗邻的香港，自1976年颁布《郊野公园条例》至今，已划定的郊野公园及特别地区面积已接近全市面积的40%。

　　“从现代城市规划理论的形成到发达国家和城市的成功实践无不表明，妥善处理城市建设与生态系统保护的关系、大力发展低碳经济是城市发展的必经之路，而且从几个国际先进城市的实践来看，深圳划定基本生态控制线50%的总体规模、比例与深圳的生态城市的定位是基本匹配的”，丁强表示。

　　在生态控制线的保护下，深圳一方面集约控制建设用地，一方面深圳市民享受到其他城市少有的市区内多公园、多绿地的城市环境。从地图上看，仅深圳原特区内就有莲花山公园、红树林公园、南山公园、中心公园、银湖、梅林水库、笔架山等多处公园和生态绿地及水库。

　　“深圳用一条红线把接近一半的土地划出来，线里面不可以搞开发建设，而设定五成这样一个标准是根据深圳城市的自然机理，有的是丘陵地区，有的是自然山水，在这些自然环境下再根据深圳的生态安全来计算需要多少的生态用地”，深圳市规划与国土委副总规划师张一成表示， “对于深圳这样一个地价很值钱的地区来讲，设定五成的生态保护面积比例很不容易”。
　　记者了解到，深圳基本生态控制线内的土地主要是有关法律、法规和规范中明确的需要妥善保护的土地，少部分是城市规划中为保持城市布局结构的合理性而确定的必须保护的土地，具体包括六部分土地。

　　一是一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园，丁强解释，二是坡度大于25%的山地、林地以及特区内海拔超过50米、特区外海拔超过80米的高地。三是主干河流、水库及湿地。主干河流、水库及湿地是城市生态系统的重要组成部分。四是维护生态系统完整性的生态廊道和绿地。五是岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域，以及其他需要进行基本生态控制的区域。

　　这些土地相互叠加组合，构成了深圳大型区域绿地的背景和相互联系的生态廊道，并形成了一个完整连续的生态体系。丁强告诉记者，深圳还依据城市基本生态控制线，完善城市生态绿地系统，重点建设森林公园、郊野公园、城市公园以及居住区公园，拓展城市绿化空间，增加城市绿化面积，提高城市绿地率和人均公共绿地面积。

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